玉林市人民政府关于印发玉林市城镇国有土地使用权招标拍卖管理暂行规定的通知

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安徽省巢湖市人民政府办公室


关于印发巢湖市突发事件应急预案管理办法的通知


巢政办〔2012〕112号


　　
各乡、镇人民政府，各街道办事处，市政府各部门、各直属机构：
　　《巢湖市突发事件应急预案管理办法》已经市政府同意，现印发给你们，请遵照执行。
　　
　　
　　
　　
　　
　　 二〇一二年六月十九日
　　
　　
　　
　　
巢湖市突发事件应急预案管理办法
　　
　　　第一条　为进一步健全本市突发事件应急预案体系，规范预案管理，增强各类预案的实效性、科学性和操作性，提高控制和处置突发事件能力，依据《中华人民共和国突发事件应对法》、《合肥市突发事件应急预案管理办法》等法律法规，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条　本办法所称应急预案，是指在充分调研本市可能发生的突发事件风险状况和具备的应急能力基础上，为控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，规范各类应急活动而预先设计的方案。
　　第三条　本办法适用于本市行政区域内应急预案的编制、修订、审批、发布、备案、宣教和演练等相关管理工作。
　　第四条　应急预案管理工作遵循统一规划、分类指导、归口管理、分级实施的原则。市政府应急办具体负责市级应急预案的日常管理工作，并对各地、各部门应急预案管理工作予以指导。
　　第五条　市级应急预案体系由总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、乡镇（街道）应急预案、相关企事业单位应急预案、市级重大活动应急保障预案等六大类组成。
　　市总体应急预案由市政府应急办制订。
　　市级专项应急预案由承担主要处置职责的部门牵头、协同部门参与制订。
　　市级部门应急预案由市有关部门结合自身职责制订。
　　乡镇（街道）应急预案参照市有关做法制定。
　　相关企事业单位应急预案由企事业单位根据有关法律法规制订。
　　市级重大活动应急保障预案由组委会或主办单位根据有关法律法规制定。
　　第六条　应急预案的编制应体现“党委领导、政府主导，专业处置、部门联动，条块结合、军地协同，全社会共同参与”的应急工作指导方针，还应满足以下总体要求：
　　（一）符合相关法律法规；
　　（二）保持与省级、合肥市级及同级应急预案的紧密衔接；
　　（三）适应突发事件风险状况和具备的应急能力；
　　（四）应对措施具体，操作性强；
　　（五）简洁规范，通俗易懂，好记管用。
　　第七条　应急预案应包括以下基本内容：
　　（一）编制目的、编制依据、适用范围和工作原则等；
　　（二）应急组织指挥体系与职责等；
　　（三）预防与预警机制，包括应急准备措施、预警分级指标、预警发布或解除的程序和预警响应措施等；
　　（四）应急处置，包括应急预案启动条件、信息报告、先期处置、分级响应、指挥与协调、信息发布、应急终止等；
　　（五）后期处置，包括善后处置、调查与评估、恢复重建等；
　　（六）应急保障，包括人力资源保障、财力保障、物资保障、医疗卫生保障、交通运输保障、治安秩序维护、通信保障、科技支撑等；
　　（七）监督管理，包括应急预案演练、宣教培训、责任与奖惩；
　　（八）附则，包括名词术语解释等；
　　（九）附件，包括工作流程图、相关单位通信录、应急资源情况一览表、标准化格式文本等。
　　第八条　应急预案编制单位应组织有关单位和人员成立预案编制小组。预案编制小组在评估本市可能发生的突发事件风险状况，充分调研现有应急队伍、应急装备、应急专家和部门职责等基础上，开展应急预案起草工作。
　　第九条　预案草案应当广泛征求涉及单位意见，与公众权益密切相关的，可通过网络、媒体及时收集社会公众的意见和建议，再组织相关突发事件应急管理专家进行评审。评审后的应急预案按下列办法进行报批、公布和备案：
　　市总体应急预案经市政府常务会议讨论通过后公布，同时报合肥市政府备案。
　　市级专项应急预案由市政府应急办初审，经市政府常务会议讨论通过后公布，同时报合肥市政府和合肥市有关主管部门备案。
　　市级部门应急预案按部门内部决策程序批准后公布，同时报市政府应急办和合肥市有关部门备案。
　　乡镇（街道）专项应急预案按乡镇（街道）内部决策程序批准后公布，同时报市有关部门备案，乡镇（街道）总体应急预案报市政府应急办备案。
　　相关企事业单位应急预案报有关行政主管部门备案。
　　市级重大活动应急保障预案报市政府应急办备案。
　　第十条　应急预案编制单位应按照《中华人民共和国保守国家秘密法》有关规定，确定应急预案密级。应急预案涉密的，只公布简本和简明操作手册。
　　第十一条　应急预案编制单位应建立应急预案评估制度，在突发事件应急处置或应急演练结束后，及时总结分析预案适用情况。有下列情形之一的，应适时修订：
　　（一）不符合本办法第六条规定；
　　（二）应急组织指挥体系或职责调整；
　　（三）相关单位或人员发生变化；
　　（四）应急预案在启动或演练过程中发现问题和不足；
　　（五）应急预案编制单位认为应修订的其他情形。
　　修订后的应急预案按本办法第九条有关规定备案。市级各类应急预案原则上每三年修订一次。
　　第十二条　应急预案编制单位应制作应急预案相关宣传普及材料，向公众免费发放。
　　宣传、文广等部门应通过各类载体，义务开展应急预案公益宣传，增强公众的忧患意识和自救互救能力。
　　人社等部门应将应急预案培训纳入公务员培训考核内容，增强公务员的应急责任意识和处置能力。
　　教育、人社等部门应将相关应急安全知识纳入教学、培训内容，对学生和单位聘用人员进行安全教育，培养学生和单位聘用人员安全意识和自救互救能力。
　　第十三条　应急预案编制单位应当建立健全应急预案演练制度，适时组织有关单位开展桌面演练、专项演练和综合性演练。
　　各类应急预案原则上每两年至少演练一次，各应急预案编制单位每年应向市政府应急办上报演练计划，由市政府应急办监督考核。
　　大型活动应急预案制定单位应在活动举办之前至少开展一次综合性演练。
第十四条　未按规定制订应急预案或未按预案规定履行相关职责，造成恶劣社会影响或突发事件扩大的，依照有关规定追究法律责任。　　
　　第十五条　各乡镇（街道）应急预案管理工作可参照本办法制定具体管理细则
　　第十六条　本办法自发布之日起施行，有效期3年。
　　

　　　　　　　　　　　浅论大盖帽的执法效应

作者：王晴


　　[绪论]行政执法属于广义的法律适用，与司法机关法律适用不同的是行政机关是法律的执行机关，前者通过司法和审判方式把法律的原则和规则被动适用到具体的当事人和案件之中，居中作出判决；但在行政执法中，执法部门大多并非处于居中地位，也不被动适用法律，而是代表国家和政府主动地执行法律，并在执行法律过程中与相对人形成行政法律关系的一方当事人的地位。可见行政执法部门不是居中裁决而是处在类似于一方当事人的地位，与民事法律关系不同的是行政执法部门与相对人是纵向的管理者与被管理者的关系；与其他非平权的纵向法律关系（如劳动法律关系）相比，行政执法部门独独是代表国家和政府直接行使权力的。那么行政权力行使的充分必要条件即基本前提是什么呢？在行政法律关系中作为一方当事人的行政执法部门与相对人是否存有对立的关系呢？这是本文分析行政执法大盖帽效应首先回答的两个问题。
　　第一、行政权力行使的充分必要条件即基本前提是行政机关依法成立并有法律授权的条件。
唯此条件行政机关即可行使法定职权。此条件的证明形式就是政府有效的统治和法律公布的形式，其他如行政执法部门可以设立机关、可以为其机构和执法人员颁发证书和执法证件、统一着制式服装和大盖帽之类的外在标志等，此则不属于行政执法权力行使的充分必要条件范围内，行政执法部门统一着制式服装和大盖帽，可以是行政执法身份的对外表达方式，但不是其行使行政执法权力的充分必要条件即基本前提。
　　第二、行政执法部门与相对人之间不成立严格的对立关系。严格的对立关系存在与刑罚和犯罪当中，在行政执法中，行政机关代表的国家利益可能与相对人的利益发生冲突，但这种冲突的解决既然没有超出行政机关的管辖职权范围，依照法律就不会升级为严格的对立。因此一般的行政执法部门（除公安行政部门以外，下文同）当然不需适用暴力强制手段，法律也不许使用军警暴力手段。那么，一般行政执法部门即使采用任何对外表达身份和职权的标志都必须与警察、军队和监狱这三种国家暴力机器的标志根本区别开来。根本相区别确切的含义是不能采用大盖帽军警式的外部标志特征。“不能”的内涵排除相同、相似或不同的任一情形。
然而，现实当中行政执法部门着大盖帽和军警式服装，已经泛滥，曾有一度可称得上蔚为壮观。我们可以通过追溯其历史渊源来分析和探究其法律和文化的背景。
一、大盖帽的历史渊源和现代演绎
　　中国历史上行政官吏最早使用大盖帽的要数明朝叛徒洪成畴为清朝官吏设计的官服制式。那种无檐圆盖型顶戴花翎的整齐和威严，加上耀武扬威的鸣锣开道。却能使草民百姓万里服威，闻风倒伏于尘埃之中。淋漓尽致地体现出封建专制王朝及其官吏高高在上统驭万民的淫威和特权。到了袁世凯组建新军，仿效西方，改革军制，开始了军人的大盖帽制服，但此为军服。辛亥以后，建立现代国家体制。具有强烈的暴力国家机器特征的警察和军队均配有制式服装和大盖帽。体现军人职业以服从命令为天职。适应唯命令是从型管理模式。其中自然人的个性甚至思维及独立意志被限制在为发挥团体职能所必须的号令和首长指挥意旨的位阶之下。此乃世界通行的惯例，是为适应国家机器特征所必需的外在形式，本不足发问。然而大盖帽被演绎到最混乱状态在中国近现代史上有两个时期：
第一个时期属于中西混合大盖帽文化的渊源。这是在北洋军阀轮流执政、枪杆子里面出政权时期。推翻皇帝后，军阀人人想当皇帝，个个飞扬跋扈，武装割据、竞相混战，“城头变换大王旗”，各路人马有权都戴大盖帽，专门欺负吓唬老百姓。满世界都是形形色色的大盖帽，闹得乌烟瘴气！从那时起，中国的老百姓被吓出了心病，也养成了对大盖帽的敬畏和恐惧。大盖帽象征的权力和威严遂成为社会共同的心理认识和封建文化附着于权力更迭交替的当然内容。
第二时期属于大盖帽演绎和泛滥阶段。上世纪八十年代末叶开始，从文革期间的九亿人民九亿兵分化出了九亿大盖帽铺天盖地而来，大盖帽被演绎为非军人、非警察的行政管理权力的化身和部门集团实力和势力的展示。首先是法律部门变成部门的法律，有几部法律就出来几顶大盖帽，十顶大盖帽管一个小草帽。其次，一些本以特殊职业标志为传统意义的大盖帽被利用和夹杂委托的行政管理权借以夸张显示并攀附行政执法部门的威严。如保安、司机、铁路工人、路政、盐政、水政、邮政、卫生防疫等不胜枚举。
三、大盖帽形式的执法效应
　　可以说法的概念在中国历史上被使用到最滥的时代，就是依法治省、依法治市、依法治县、依法治乡、依法治厂、依法治水、依法治土、依法…..最终的落脚点是依法治民的时代。大盖帽成了行政执法的典型性象征，大盖帽和它所象征的法律同时毫都无隐讳地赤裸地被当成阶级统治的工具使用。80年代末，行政执法依照历史传统仍然定位在“依法治民”的统治角度上。这样的话，大盖帽就成为官与民所区别的标志，因为 “民”的头顶是平的，没有戴大盖帽的等级身份资格。所以按老百姓的话说叫“平头老百姓”！而大盖帽做什么都被认为是“头上戴法的”——法的权威被抽象掉由大盖帽替代成为具体人的威慑力和特权。大盖帽无疑适应了传统的社会观念和意识，使所谓行政执法简化甚至省略掉法律程序。对相对人直接产生“威胁执法”的效应。另一方面，一些行政部门的领导喜欢看见本部门的大盖帽，看到大盖帽就好像站在了山头上看自己的队伍阵容庞大，旗杆子下实力雄厚，于是就感到了大权在握的威严和心里无比踏实的感觉，大盖帽效应属于封建文化的残余。说穿了是封建等级制文化在现代社会的变种和延续。更令人恶心的是其遗传根源自北洋军阀拉杆子占山头称王称霸、骑在百姓头上作威作福的心理！
也许有人会认为中国人口众多，民众的法律意识普遍淡漠，行政管理和行政执法需要以大盖帽标识身份特征在现实中更简明、更便捷、是行之有效的方式，符合实际甚至符合国情。这种观点实际上等于承认了官和民是严格对立的，而且否定了人民作为国家主人的尊严。就好比sans的威力，它可以使人害怕，也可以使人因为恐惧而改掉不良卫生习惯。但人类绝对不能以此来作为治理社会的手段。大盖帽泛滥和威胁执法的效应必将导致国民的民主和平等意识麻木。助长违反宪法关于法律面前人人平等的潜意识社会影响，助长野蛮和简单的行政执法习俗；产生不良文化的恶性循环。它通过当代中国最广泛的行政执法主体人为削减了法的平等精神和公务员的人文价值，拉开了执法者司法者与人民的亲和间距，也纵容部分执法司法者作威作福吓唬老百姓的心理状态。
　　大盖帽意义上的执法形式除了与人民主权和法律平等精神悖逆外，还将从机理上实质影响到中国确立良好的公务员制度。这个问题已经愈来愈明显的为社会各界和广大民众所认知。下列事实可以佐证。
　　　一是司法系统改革服制，摒弃大盖帽军警式服装。2002年开始，全国法检系统改革和废除军警式制服。从形式上否定了军警式的指挥管理机制对法官独立思考和司法独立的干扰影响。使法官的法袍意味着法的神圣威严和法官特殊使命自我警觉和警醒功能。
　　二是2004年初，国务院下令整顿各部门执法标志制服，清理取缔了一些部门模仿人民警察制服的着装。极大地改善了大盖帽的秩序。国务院的整顿措施可以理解为临时的、权益的、现实的、渐进而逐步的措施。因为大盖帽的文化植根于社会传统的文化和习惯，并非只可归咎于行政执法部门；而且大盖帽的形式直接产生于行政主导体制，二者都需要随着文化发展和社会意识成熟进行渐进和稳妥的改革。不能一步到位一刀切除。这次清理整顿，尽管没有全部否定行政执法的大盖帽形象，但是决不意味着对公务员适用军警式大盖帽的管理体制和文化意识的肯定。
　　如前所述，行政执法大盖帽形式的内涵是军警式的管理模式及暴力强制特征。它与改革开放以来，直至目前我国加入世贸组织期间，我国正在学习并移植发达国家的文官制度和正在建设完善起来的公务员制度的原则是严重悖谬和不协调的。首先从形式上看，世界各国的惯例表明文官都是不着大盖帽制服的，行政管理法律关系虽然属于纵向关系，管理者和被管理者处于不同的地位，但就公务员个人和行政管理相对人的人格却是平等的，行政管理的本质虽然是以国家权力作为强制后盾推行政治和执行社会公共事务管理，但其强制是依照法律和法律所既定的程序实现的，按照当代行政法治原则，除了法律，公务员和行政执法部门不具有任何外在的标识的特殊权力，否则就构成了对公民平等权的藐视和践踏；其次，文官制度的精髓是文官相对于内阁更替（政党轮流执政）的独立存续和队伍稳定的原则，在我国体现为占公务员绝大多数的业务类公务员并不因为政务类公务员的升迁和任免而改变或放弃执业。基本公务员（文官）队伍的独立性保证了公务员群体独立“为人民服务和对国家负责”。保证了行政效能的持续性和社会管理秩序稳定。当然也有利于制约行政机关首长负责制的个人专断和因个人集权更迭所必然产生的短期行政行为等诸多负效应。也有利于政治稳定，反腐倡廉和取信于民。2004年《宪法》修正案将乡镇人民代表大会代表的任期更改为5年（原为3年），各级人民政府的组织法尚未修改，这次修改的本旨就是有利于政策的延续性及其推行的稳定性，避免过多的因人废政、短期和投机行政行为。按照传统的行政法理论，公务员受雇国家以其独立人格和执业行为能力和权利能力对国家负责，这里强调了公务员个人的执业资格和独立的人格，其全部意义是肯定公务员队伍相对于政府倒阁的稳定性，至于政府对公务员的组织和领导，其合理作用的方式是依照行政组织法律规定的程序进行，不同于军警式的指挥命令。公务员有依法行政的判断权和自主权。而大盖帽形式保护和延续的机制必将否定公务员制度原则确立的必要。行政执法大盖帽文化习俗的传承意味着封建等级观念的传承。意味着官老爷和衙役作风的外表体症和内在心理素质的养成。如果长期持续地作用，保持“在马上得天下，在马上治天下”的传统。就会从公务员个体上消灭公务员的人格独立，从观念和体制上抑制和抵触独立的稳定的不受个人专权意识支配的公务员群体的产生。使行政体制从宏观到局部都难以摆脱因人兴政和因人废政的人治的恶性循环的结果。由此可知，在公务员队伍——当然包括广大的行政执法队伍中（除警察以外），推行以大盖帽形式为特征的军警化的管理体制，实际上就阉割了公务员制度的真实性和科学性。并且承认和助长吓唬老百姓，作威作福的封建的残余习惯。
　　令人啼笑皆非的是一些行政执法部门，在2004年的整顿期间，看到本部门未被列入制服清理的行列后，俨然获得了享有和继续使用大盖帽的特权和优遇。对国务院的精神反其意而行之，通知行文要求整顿着装纪律。强化其大盖帽的执法效应和外观形象。也有的地方行政机关不在行政执法人员的法治教育上下功夫，却把着装当作精神文明建设的花样项目来抓，岂知这个着装已经不属于任何现代文明的范畴了。实与行政法治文明背道而驰。
　　综上分析，借以大盖帽形式和效应推行的行政执法，其作法是与宪法和法律的精神相违背的，是与人民主权、意志、尊严相背离的。与国际惯例和现代文明格格不入。程序价值影响到实体意义，在依法治国建立社会主义法治国的进程中必须作出取舍和扬弃。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　撰文；王晴
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○四年十月十四日