山东省行政复议条例
山东省人大常委会
山东省行政复议条例
2009年7月24日山东省第十一届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过
第一章总则
第一条为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监
督行政机关依法行使职权，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）和《中华人民共和国行
政复议法实施条例》等法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条本条例适用于公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议
申请和行政机关受理行政复议申请、办理行政复议案件的活动。
第三条依照行政复议法律、法规履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作
的机构是本行政机关的行政复议机构，具体办理行政复议事项。
第四条县级以上人民政府的行政复议机构除履行行政复议法及其实施条例规定的职责外，还应当履行下列职
责：
（一）组织行政复议法律、法规的宣传；
（二）指导和督促本级人民政府工作部门和下级人民政府行政复议机构的行政复议工作；
（三）督促、检查行政复议决定的履行；
（四）负责行政复议工作人员的业务培训。
第五条行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，
保障法律、法规的正确实施。
第六条县级以上人民政府及其工作部门应当依照有关规定健全行政复议机构，配备工作人员，保障工作经费
，保证行政复议工作正常开展。
经省人民政府批准，设区的市、县（市、区）人民政府可以集中行使行政复议职权。
第二章行政复议申请
第七条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六
十日内提出行政复议申请，但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。
法律、法规规定应当先申请行政复议，对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼，公民、法人或者其
他组织直接提起行政诉讼后被人民法院裁定不予受理或者驳回起诉的，其提起行政诉讼至人民法院裁定送达的时
间，不计入行政复议申请期限。
第八条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期
限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请权或者申请期限之日起计算，但是自知道或者
应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。
第九条公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其行政复议申请期限自知道或
者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为自作出之日起超过二十年、其他具体行
政行为自作出之日起超过五年申请行政复议的，行政复议机关不予受理。
第十条被限制人身自由的公民申请行政复议的，可以向执行机构递交行政复议申请，执行机构应当予以登记
，并自收到申请之日起三日内转送行政复议机关。
第十一条对县级以上人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政
府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。
对海关、金融、国税、外汇管理等实行国家垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向
上一级主管部门申请行政复议。
对实行省以下垂直领导的行政机关的具体行政行为不服的，可以向上一级主管部门申请行政复议，也可以向
该行政机关所在地的本级人民政府申请行政复议。
第十二条对各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级人民政府申请行政复议。
对省人民政府的具体行政行为不服的，向省人民政府申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以向人民法
院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决。
第十三条对经批准行使相对集中行政处罚权的行政机关的具体行政行为不服的，向该行政机关的本级人民政
府申请行政复议。
第十四条对省人民政府工作部门管理的行政机关的具体行政行为不服的，向省人民政府或者上一级主管部门
申请行政复议。
第十五条对本条例第十一条、第十二条、第十三条和第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行
为不服的，依照行政复议法及其实施条例的有关规定申请行政复议。
第十六条依照行政复议法第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织对下列具体行政行为不服的，应
当先申请行政复议：
（一）征收农村集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的行为；
（二）确认或者改变土地和水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源所有权或者使用权的行
为；
（三）人民政府处理土地和水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源所有权或者使用权争议
的行为；
（四）其他应当先申请行政复议的具体行政行为。
第三章 行政复议受理
第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当就下列内容进行初步审查：
（一）申请人是否具有主体资格；
（二）是否有明确的被申请人；
（三）是否有具体的行政复议请求和事实依据；
（四）是否属于行政复议范围；
（五）是否在法定申请期限内提出。超过法定申请期限的，是否有正当理由；
（六）是否已向其他有权受理的行政复议机关提出行政复议申请，或者已向人民法院提起行政诉讼；
（七）是否应当由本机关受理。
第十八条行政复议机关应当自收到行政复议申请之日起五日内对行政复议申请依照下列规定分别作出处理：
（一）行政复议申请符合受理条件的，决定受理，并书面告知申请人；
（二）行政复议申请不符合受理条件的，决定不予受理，并书面告知申请人；
（三）行政复议申请不属于本机关受理的，书面告知申请人向有关行政复议机关提出，但是县级人民政府接
到行政复议法第十五条第一款所列不属于本机关受理的行政复议申请后应当依法转送；
（四）行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，书面通知申请人在指定期限内补正。申请人在指定期限
内补正的，补正所用时间不计入行政复议审理期限；无正当理由逾期未补正或者未按照要求补正的，视为申请人
放弃行政复议申请。
行政复议机关收到不属于行政复议事项的信函后，予以退回，并书面告知退回理由。
第十九条行政复议申请受理后，与申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织
可以申请作为第三人参加行政复议；未申请参加行政复议的，行政复议机关可以通知其参加。
与申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织不参加行政复议的，不影响行政
复议案件的审理。
第二十条第三人应当自接到参加行政复议通知书之日起十日内向行政复议机关提交书面意见及相关证据材料
；不提交的，不影响行政复议案件的审理。
第二十一条不同的申请人就同一事项向两个有权受理的行政机关申请行政复议，由先收到行政复议申请的行
政机关受理。后收到行政复议申请的行政机关尚未立案受理的，应当告知申请人向已立案受理的行政机关提出行
政复议申请；已立案受理的，应当将案件移送先立案受理的行政机关。
第二十二条对已经依照行政复议程序或者行政诉讼程序处理终结的具体行政行为，公民、法人或者其他组织
又申请行政复议的，行政复议机关不再受理，并书面告知申请人；已经受理的，终止行政复议。
第二十三条申请人对行政复议机关作出的不予受理决定不服提起行政诉讼时，法律、法规未规定行政复议为
提起行政诉讼必经程序的，应当对被申请行政复议的具体行政行为提起行政诉讼；法律、法规规定行政复议为提
起行政诉讼必经程序的，可以对被申请行政复议的具体行政行为提起行政诉讼，也可以对行政复议机关作出的不
予受理决定提起行政诉讼。
第四章 行政复议证据
第二十四条被申请人对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据、依据和其
他有关材料。
第二十五条在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。有下列情形
之一的，经行政复议机关准许，被申请人可以补充相关证据：
（一）被申请人在作出具体行政行为时已经收集证据，但是因不可抗力等事由不能提供的；
（二）申请人或者第三人在行政复议过程中，提出了在被申请人作出具体行政行为过程中没有提出的反驳理
由或者证据的。
第二十六条行政复议机关受理行政复议申请后，被申请人、第三人认为行政复议申请超过行政复议申请期限
的，应当提供证据。
第二十七条申请人对下列事项承担举证责任：
（一）证明行政复议申请符合受理条件；
（二）对被申请人不履行法定职责的具体行政行为不服提出行政复议申请的，证明其曾经申请被申请人履行
法定职责的事实；
（三）申请行政复议时一并提出行政赔偿申请的，证明具体行政行为对其合法权益造成损害的事实；
（四）法律、法规规定由申请人举证的其他事项。
第二十八条行政复议工作人员调查取证时不得少于二人，并应当出示证件；被调查的组织和人员应当予以配
合，不得拒绝、阻碍。
第二十九条行政复议机构收集的证据，不得作为维持被申请人作出的具体行政行为的根据。
第三十条申请人、被申请人和第三人向行政复议机关提供书证的，应当提供原件。提供原件确有困难的，可
以提供与原件核对无误的复印件或者照片。
第三十一条申请人、第三人及其代理人可以查阅、摘录或者复制被申请人提出的书面答复、作出具体行政行
为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。
第五章 行政复议审理
第三十二条行政复议机关审理行政复议案件，以法律、法规、规章为依据。
第三十三条行政复议机关应当对被申请人作出具体行政行为的合法性和适当性进行全面审理。
第三十四条行政复议原则上采取书面审理的办法。
对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以组织听证，或者当面进行质证，
听取申请人、被申请人和第三人的意见。
第三十五条被申请人因正当事由不能按期提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有
关材料的，应当在规定的答复期限内向行政复议机构提出延期提交的书面申请，经批准可以延长十日。
第三十六条两个或者两个以上申请人就同一或者同样的具体行政行为分别向同一行政复议机关提出行政复议
申请的，受理的行政复议机关可以合并审理。
第三十七条行政复议期间，被申请人可以改变其所作出的具体行政行为或者采取相应的补救、补偿措施，与
申请人协商解决行政争议。
第三十八条申请人与被申请人协商解决，或者行政复议机关协调处理行政争议期间，经申请人申请，行政复
议机关可以中止行政复议。
第六章 行政复议决定
第三十九条行政复议期间，行政复议机关发现申请人就同一具体行政行为已经向人民法院提起行政诉讼，且
人民法院予以受理的，决定驳回行政复议申请。
第四十条行政复议决定作出前，申请人要求撤回行政复议申请的，应当提出书面申请并说明理由。行政复议
机关认为理由正当的，应当予以准许。
有下列情形之一的，行政复议机关不准许撤回行政复议申请：
（一）申请人因受他人胁迫、欺诈或者其他非法干预撤回行政复议申请的；
（二）撤回行政复议申请可能影响他人合法权益的；
（三）撤回行政复议申请可能损害国家利益和社会公共利益的。
第四十一条行政复议机关以违反法定程序为由，决定撤销被申请人作出的具体行政行为的，被申请人重新作
出具体行政行为可以不受行政复议法第二十八条第二款规定的限制。
第四十二条申请人对行政复议机关作出的驳回行政复议申请决定不服提起行政诉讼时，法律、法规未规定行
政复议为提起行政诉讼必经程序的，应当对被申请行政复议的具体行政行为提起行政诉讼；法律、法规规定行政
复议为提起行政诉讼必经程序的，可以对被申请行政复议的具体行政行为提起行政诉讼，也可以对行政复议机关
作出的驳回行政复议申请决定提起行政诉讼。
第四十三条行政复议机关对本机关已经生效的行政复议决定发现确有错误的，应当依法撤销并重新作出行政
复议决定。
第七章 行政复议决定的履行
第四十四条行政复议机关决定被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人应当自收到行政复议决定书之日
起六十日内重新作出具体行政行为，并将结果报送行政复议机关。法律、法规对作出具体行政行为的期限另有规
定的，依照其规定。
第四十五条对群体性案件、涉外案件以及在本辖区有重大影响的其他案件，行政复议机关应当自作出行政复
议决定之日起二十日内报上一级行政机关备案。
第四十六条被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，申请人有权向行政复议机关或者有关
上级行政机关申诉。
第四十七条行政复议机关发现被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，应当向被申请人发
出责令履行通知书；被申请人自收到责令履行通知书之日起十日内必须履行行政复议决定，并将履行结果报告发
出该通知书的行政复议机关。
第四十八条被申请人对行政复议决定有异议的，可以向行政复议机关的上级行政机关提出意见，但是不影响
行政复议决定的履行。
第八章 法律责任
第四十九条行政复议机关违反行政复议法律、法规规定，依法应当给予其直接负责的主管人员和其他直接责
任人员处分，行政复议机关是县级以上人民政府工作部门的，由本级人民政府的行政复议机构向任免机关或者监
察机关提出处理建议；行政复议机关是县级以上人民政府的，由上一级人民政府的行政复议机构向任免机关或者
有关监察机关提出处理建议，接到处理建议的行政机关应当依法处理。
第五十条行政复议工作人员有下列行为之一的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）拖延办案，贻误行政复议工作的；
（二）泄露国家秘密或者行政复议工作秘密的；
（三）徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为的；
（四）索取、收受贿赂的；
（五）违法违纪的其他行为。
第五十一条被申请人违反行政复议法律、法规规定，依法应当给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员
处分，其行政复议机关是县级以上人民政府工作部门的，由该行政复议机关向任免机关或者监察机关提出处理建
议；其行政复议机关是县级以上人民政府的，由该人民政府的行政复议机构向任免机关或者监察机关提出处理建
议，接到处理建议的行政机关应当依法处理。
第五十二条拒绝、阻碍行政复议工作人员依法执行职务的，对有关责任人员依法给予处分;应当给予治安处
罚的,由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第九章附则
第五十三条行政复议机关受理行政复议申请，不得向申请人收取任何费用。
第五十四条行政复议机关办理行政复议事项，应当使用国家和省统一格式的行政复议法律文书。
第五十五条本条例自2009年9月1日起施行。
随着经济社会的转型，审判权的社会功能逐渐展现，法院通过裁判形成公共政策正是审判权发挥社会功能的题中应有之义。本文所探讨的“裁判形成公共政策”是指通过对蕴涵着政策内容的诉求进行司法裁判，并对其中能直接或间接改变社会利益格局的因素进行政策性分析，从而形成存在于法律之外的新规范的过程。
一、裁判在形成公共政策方面的事实源流
我国尽管不是判例法国家，但一直以来非常重视案例的指导作用。目前，最高人民法院发布的典型案例虽然不能被各级法院直接作为引用的判决依据写入判决书，但在法官讨论案件时，可依据对该案件的判决提出自己对当前案件的看法，这些典型案例的编选过程也往往体现了最高人民法院对公共政策的选择。本文通过对裁判形成公共政策的案件样本进行梳理，总结出形成公共政策的三种裁判类型。
一是涉及多数人共同利益的“现代型诉讼”案件。此类案件从当事人方面看，被告多为做出影响公共利益的行为者，且此行为对一定范围内的民众产生较大影响，而原告多数情况下已受加害或正处于加害危险中，且具有一定代表性；从原告诉讼请求看，已不仅仅局限于进行损害赔偿、消除影响或恢复原状，还可能请求对某些涉及重大公共利益的政策进行变更或调整；从裁判结果看，往往会对相关行业的走向产生影响；从裁判效力看，由于当事人具有公共性和集合性，因此判决往往具有广域效力。鉴于以上特征，法院在适用法律过程中，应加强对社会效应及政策目的等考虑，通过裁判对政策进行扩展补充。
二是由于立法的空白而需要重新进行利益衡量分配的案件。众所周知，法律无法涵盖所有应调整的社会关系，法律空白无法避免。在法律没有规定的情形下，法官需要凭借自己的专业知识和技能，妥当地分析、处理社会关系或社会条件的存在方式，通过积极谋求裁判的政策性效果来实现法律和社会实践的对接。
三是由于立法的滞后性需要调整法律偏颇的案件。随着社会利益的多元化发展，在法律实施过程中，法律的调整对象也会发生某种程度的改变，作为对社会秩序进行规制的“刚性”法律不能及时随着社会变化进行制订或修改时，“柔性”政策的介入更符合现实情况的需要。政策手段的介入和补充，有助于调整法律与现实间的差距，实现“情理法”的相互交融。
二、裁判形成公共政策的程序规范
（一）信息选择机制
对法院而言，裁判形成公共政策不仅需要以一段时间内的审判经验为前提，还需要考虑如何保障法律在现实社会中的运用，使裁判体现的公共政策实现更大的社会价值。因此，笔者认为，法院在形成公共政策时，要建立多渠道的信息选择机制，对相关信息进行反复调查、评估、整合，在尽可能吸收各方面的意见、协调各方利益的基础上，衡量该项公共政策是否满足于社会需求，最终形成较为科学的公共政策。
（二）公共政策转化机制
法院对相似案件予以相似的裁决，大量案件的堆砌实质上形成一种积累型的司法决策体制，蕴涵在裁判背后的公共政策得以形成并在法院系统内部得到遵循。为此，通过特定程序将公共政策以司法文件、司法解释等形式制度化、规范化，使之成为全国各级法院一段时期内审判工作的指导。
三、裁判形成公共政策中应注意的问题
(一)裁判形成公共政策的限度——能动下的克制
尽管法院在形成公共政策方面发挥着重要作用，且具有理论上的可行性和实践上的必要性，但裁判形成公共政策的这种功能应当是有限度的。原因在于裁判形成公共政策只是在具体案件的基础上作确认，难以脱离出某一具体的境况，形成过程可能会受环境束缚；而且法官的中立性使得法官无法主动搜集信息，无法保证形成的公共政策的客观有效。因此裁判形成公共政策必须本着从实际出发的原则，当形成公共政策成为一种客观的迫切需要时，在充分考虑民众对公共政策的承受能力以及心理支持的情况下，选择成熟时机促进公共政策形成。
（二）形成公共政策的能力提升——法官的感知与塑造
作为审判权运行的主体，法官在审判过程中要充分考虑审判行为可能带来的社会效果，把握社会态势及发展趋势，促成良好的社会秩序的形成。这就对法官的学识提出了更高的要求。法官不仅要有丰富的实践经验，还要具备某些专业领域的知识。因此，在形成公共政策的过程中，法官的感知与塑造十分重要。
（作者单位：浙江省武义县人民法院）
