甘肃省人民代表大会常务委员会关于修改《甘肃省实施〈中华人民共和国节约能源法〉办法》的决定
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甘肃省人民代表大会常务委员会关于修改《甘肃省实施〈中华人民共和国节约能源法〉办法》的决定
甘肃省人民代表大会常务委员会关于修改《甘肃省实施〈中华人民共和国节约能源法〉办法》的决定
（2004年6月4日甘肃省第十届人民代表大会常务委员会第十次会议通过 自公布之日起施行）
甘肃省第十届人民代表大会常务委员会第十次会议决定对《甘肃省实施〈中华人民共和国节约能源法〉办法》作如下修改：
一、第五条修改为：“省经济行政主管部门统一负责全省节能工作的监督和管理，其所属的省节能监察中心负责节能方面的日常监察工作，并依照《中华人民共和国节约能源法》和本办法实施行政处罚。
县级以上人民政府经济行政主管部门负责本地区节能工作的监督和管理。”
二、第十三条第一款修改为：“企业申请节能产品认证，应当经省经济行政主管部门审核并向国家节能产品认证机构申报，取得节能产品认证证书和标志。”
本决定自公布之日起施行。
《甘肃省实施〈中华人民共和国节约能源法〉办法》根据本决定作相应的修改，重新公布。
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建设社会主义和谐社会视野下的民事司法救助制度
周成泓
（西南政法大学，重庆，400031）
[摘 要] 建设和谐社会要求做到社会公平，实行民事司法救助是达到社会公平的一条重要途径。我国的民事司法救助制度虽然已有一定的发展，但仍存在不足，需要进一步完善。
[关键词] 社会主义和谐社会；民事司法制度；改革
自党的十六大把“社会更加和谐”作为全面建设小康社会的目标之一提出来之后，建设和谐社会已经成为整个社会的共识。建设和谐社会是一个系统工程，需要各行各业的不断努力，需要我们不断完善各项制度。本文按照建设社会主义和谐社会的要求来探讨一下如何改革和完善我国的民事司法救助制度，文中不足之处，敬请专家学者批评指正。
一、和谐社会、社会公平与司法救助
和谐是一个关系范畴，是指事物之间协调、均衡、有序的状态。社会和谐作为社会存在的一种状态，是一个动态发展的过程。主要表现为社会结构内部（即经济、政治和文化之间）和外部（各国家民族之间）的和谐、人与自然的和谐、人与人之间（包括个人之间和社会群体之间）的和谐以及人的身心（身体与心灵之间）的和谐等。我们所要构建的社会主义和谐社会，是建立在社会化大生产和社会主义市场经济基础之上的新型的和谐社会，它按照社会主义本质和科学发展观的根本要求，以共同富裕、民主文明、公正平等、互助合作等为根本的价值目标，反映了人类社会发展的客观规律和必然趋势。
社会和谐与社会公平密不可分，社会公平是社会主义的本质要求。在现代市场经济条件下，只有立足于公平的基本理念与规则，才有可能既增强社会经济发展的活力，又提升社会的整合程度，实现社会的全面协调发展，达到社会的和谐。而何谓社会公平？我们以为，从静态的角度看，社会公平是就人们在社会中的地位而言的，人们在社会中的地位既有经济地位，又有政治地位和文化地位，还有人格地位等。与此相联系，社会公平应包括社会地位平等、经济地位平等、政治文化地位平等以及人格平等四个方面。从动态的角度看，社会公平表现在三个方面：条件、机会和结果，或者说是起点、过程和终点。社会条件的公平或平等意味着人们在相同的基础上从事活动，或者说由此出发的社会条件是相同的；机会平等就是均分活动的可能性，社会上的每个职位向所有人开放，使每个人都具有同等的选择职位的权利；最后，结果上的平等就是指人们的行动所产生的结果相同。一般而言，绝对的社会公平是不可能达到的，我们所能做的就是通过社会资源的再分配使个人的起点及最后的结果之差尽量缩小，对机会平等的保障才是实现社会公平的关键。社会公平的保障是通过社会利益的保障和衡平来实现的。囿于主题，本文只谈“社会利益”中的经济利益。
社会利益的保障和衡平在现代民主国家里主要是通过国家法律制度实现的，它可分为实体法律衡平和程序法律衡平。实体法律部衡平是指国家以法定形式确认社会利益衡平对象享受国家经济保障的条件及应得经济利益的数量和形式，使弱势群体的实体权利于法有据，并转化为合法权益，而无须受到权力部门或权力个人的摆布与侵害；程序法律衡平是指弱势群体法定权益应按何种法定程序去实现，如何解决实现过程中的争端。法律进行利益衡平是通过为各法律主体设定权利义务来实现的。若是法律权利分配不平等，或者法律权利无法实际行使，就会产生利益格局的失衡，从而引发各种矛盾和纷争。据统计，直到今天我国仍有592个国家级贫困县和5000余万处于城镇农村最低保障线以下的困难群众[1] 。
在市场经济条件下，各种社会矛盾的解决机制均需要一定的经济成本。当经济困难群众的合法权益受到侵害时，如因经济因素制约而无法诉诸法律，无法接近司法，就可能采取法律之外的非合法手段来解决，从而给社会带来不稳定因素，影响和谐社会的建设。另一方面，我国的诉讼费用居高不下是一个不争的事实，据有的学者论证，我国是目前世界上诉讼费用最高的国家[2]。而随着社会的发展，法律体系日趋复杂，法律事务也日益专业化，公民进行诉讼的各项花费也将越来越大，这就更加剧了经济困难群众接近司法的难度。因此，对这些经济困难群众进行帮助，使他们不因经济原因而使其合法权益得不到法律的有效保障，就是我们现阶段的一个重要任务，这是实现司法公正、保障人权的内在要求，也是建设和谐社会的题中应有之义。
二、司法救助制度的改革和完善
根据2005年4月5日最高人民法院发布的《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》（以下简称）第2条规定，司法救助，是指人民法院对于当事人为维护自己的合法权益，向人民法院提起民事、行政诉讼，但经济确有困难的，实行诉讼费用的缓交、减交和免交。
司法救助是一项人道的、正义的阳光事业，但在我国起步较晚，十一届三中全会后始受重视。1984年最高人民法院颁布的《民事诉讼收费办法》（试行）中才有了关于案件免交、缓交和减交的规定，这实际上是新中国最早的司法救助。1999年最高人民法院出台的《补充规定》第4条第2款正式提出了“司法救助”的概念。2000年最高人民法院颁发的《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》（以下简称旧）对我国的司法救助制度作了初步系统的规定，2005年4月最高人民法院对该《规定》（以下简称新）进行了修订，使之更加完善。
（一）司法救助的适用主体
根据新《规定》，我国司法救助的适用对象共有14类，与旧《规定》所规定的11类相比，新《规定》扩大了司法救助的主体范围，适应了社会发展的新形势，与中央“建设和谐社会”的思想是相一致的，主要体现在：（1）近年来，由于建设市场经济而导致社会整体道德水平滑坡，见义勇为者受伤或牺牲后，本人及其家庭经济困难的现象时有发生，向受益人追索必要的赔偿或补偿，却很困难。因此，《规定》将“因见义勇为或为保护社会公共利益致使自己合法权益受到损害，本人或者近亲属请求赔偿或经济补偿”的诉讼，列入司法救助范围，这有利于彰显社会正义，弘扬正气，提高社会道德水准，促进社会主义精神文明建设。（2）目前，我国处于工业化、城镇化的初期，进城务工人员较多，他们中的不少人由于文化素质不高、法律知识欠缺等原因，容易被雇主拖欠工资，甚至因工伤残却得不到赔偿。为切实保障他们的合法权益，《规定》将这类人员增列为司法救助的对象。（3）现在，我国的国企改革已经进入“深水区”，人们最为敏感的产权改革已经拉开了序幕，在各地企业改制、重组过程中，侵犯职工（含小股东）合法权益的现象比较突出[3]，尤其是因企业与职工解除劳动合同（买断工龄），拖欠经济补偿金等问题，引发了一系列的问题。为此，《规定》将追索经济补偿金也列入了可申请司法救助的范围。（4）由于我国尚处于市场经济的初期，市场监管制度不够完善，加上地方保护主义、行业保护主义作祟，食品、药品、家电、农用机械等假冒伪劣产品充斥于市场，经常造成伤害事故，导致消费者中毒、致伤、致残、甚至死亡的纠纷案件增多，将此类案件列入司法救助的范围，有利于保护消费者的合法权益。（5）囿于我国的经济发展水平等原因，在现实生活中，无论农村还是城镇，一些群众虽然生活在“低保线”以上，但由于患有严重疾病，致使其本人及家庭陷入贫困。为切实保障这类人的合法权益，《规定》将他们也列入司法救助的范围。
虽然《规定》将司法救助的适用对象进行了扩大，但我们以为仍嫌不足，例如，《规定》将受助主体限定于自然人就不大合适，理由如下：首先，现代民法的基本理念之一是平等，平等包括不同主体之间的平等，而不论它们是自然人还是单位 。其次，在当前的民事诉讼实践中，无力负担诉讼费用的单位为数并不少，尤其是那些涉讼金额较大案件的单位当事人。再次，从域外立法来看，司法救助的受助主体均不限于自然人，比如，在日本，作为民事诉讼当事人的法人、企业等团体组织如果有发不起工资等情况，也能作为诉讼救助的对象[4]。最后，在我国，其实已经存在对单位当事人进行司法救助的司法实践。例如，最高人民法院2000年3月17日《关于的函》，就同意到2000年12月31日止，对海南的积压房地产案件减按50％收取案件受理费和申请执行费，而这类案件中的救助对象基本上都是商业银行等法人[5]。另外，当诉讼双方当事人的经济能力有较大差异，并且诉讼周期长，双方的攻击防御活动较为激烈时，此时，若是不对经济能力弱的一方进行救助，可能就会导致双方武器严重不平等，妨害司法公正的实现。因此，我们以为，这种情况下也应对经济能力弱的一方实行救助，也即，受助主体既包括绝对意义上的经济困难，也包括相对意义上的经济困难。
（二）司法救助的适用条件
关于司法救助适用的条件，各国多从“当事人权利主张的可能性”和“当事人的经济状况”两个方面予以限定，虽然在细节上会有一些差异。
1.当事人权利主张的可能性
关于当事人权利主张的可能性，旧《规定》将之规定为“有充分理由证明自己合法权益受到侵害”，但新规定对此却语焉不详。应当说，旧规定的规定是过于严苛了，因为决定是否给予当事人司法救助往往是在诉讼程序正式展开之前，这时通常申请者还未开始或完成证据的调查收集，故要求当事人此时就“有充分理由证明自己的合法权益受到了侵害”显然是不符合诉讼逻辑的。可能正是考虑到该规定的不合理，新规定就避开不谈。但笔者以为这不是解决问题的好办法。问题是客观存在的，若是法律法规不对其进行规定，就只能委之以法官的自由裁量了，而这显然并不利于当事人合法权益的保护。事实上，许多国家的法律对此均有明确的规定。如《日本民事诉讼法》第82条第1款将当事人主张权利的可能性限定于“并非无胜诉希望”，我国台湾地区“民事诉讼法”第107条则要求申请救助的不能是“显无胜诉之望者”，较之以日本，台湾的条件显然更为宽松。根据《德意志联邦共和国民事诉讼法》第114条的规定，只要申请人所要进行的权利伸张或权利防卫“是有希望得到结果的，并且不是轻率的”，即可通过申请而得到诉讼费用的救助。上述三国的规定中，我们以为，日本的做法较为可取，值得我国借鉴。
2.当事人的经济状况
在当事人申请司法救助所需符合的经济条件方面，《规定》第2条规定是“经济确有困难”，《规定》第4条规定：“当事人请求司法救助的，应在起诉或上诉时提交书面申请和足以证明其确有经济困难的证明材料；因生活困难或者追索基本生活费用申请司法救助的，应当提供本人及其家庭经济状况符合当地民政、劳动和社会保障等部门规定的公民经济困难标准的证明。”由此可见，《规定》并没有直接规定一个明确具体的认定标准，这是与我国现阶段各地经济发展水平极不平衡的状况相适应的。
关于当事人经济状况的判断标准，国外的法律也有明确的规定。例如，日本是以日本宪法第25条第1款所保障的“健康的最低限度的文化生活”，也即，要考虑诉讼救助申请人及其家庭的平均生活（国民的一般生活标准）。在日本的司法实务判例中，对“一般生活”具体收入的判断标准，是以标准劳动者家庭的平均收入为基础，通过各种统计资料计算出来的。对当事人经济状况的判断，原则上是以申请人本人的财产为标准，但在申请人为未成年人的场合，则完全可以采用以亲权人本人的财产来支付诉讼费用，然后双方再进行债务清算，或者也可以使用财产管理方法这一手段。另外，日本的法律还规定，不动产中的宅地及农业耕地，是本人及家庭维持生计的必要手段，因此这些财产不应作为判断当事人有无经济困难的标准[6]。
与日本的规定相比，我国的规定显然过于简单，难以在实践中操作，有待于在今后进一步完善，尤其应当注意保障当事人的基本人权，不应将基本生活、生产资料算入在内。
（三）司法救助费用的负担
新旧《规定》均没有对司法救助的费用由谁负担进行规定。但从理论上讲，在现代法治国家，当事人依法获得司法保护是一项宪法性权利，而保证经济确有困难者也能平等地利用司法程序在本质上是一种国家责任。因此，司法救助费用应当由政府财政支出，政府应当成立司法救助专项基金，而不应由实施救助的法院来承担，这种做法是现代各国的通例。例如，在日本，诉讼救助向来只有缓交的做法，而没有减、免的方式，是否实施救助对法院的讼费收入并没有任何减损。在德国，实施诉讼救助对诉讼费用可缓可减可免，所需费用也是由国家财政直接承担。在英美各国，虽然并不存在直接对应于我国司法救助制度的制度，但这些国家的政府通过提供巨额财政补贴的方式实际承担了法院在诉讼中所耗费的主要成本，当事人只需象征性地向法院交纳一些费用，因此，当事人的诉讼成本主要是指律师费用，其法律援助也主要是针对律师费用的救助。
笔者以为，为避免法院因利益的自我相关而怠于实施司法救助，使司法救助制度有效地运转，发挥其作用，有必要由国家财政负担司法救助费用。但是，就我国目前的财力状况来说，要求国家向法院提供巨额的财政补贴并承担主要的诉讼费用是不现实的 。因此，应当充分发挥民间力量的作用，多方面筹集资金，以弥补司法救助的巨大资金缺口。比如可以借鉴美国的做法，成立法律服务公司或者各类基金会，还可考虑为一定的弱势群体入残疾人等设立特定的资助项目[8]。
参考文献：
[1] 马勇霞.开展法律援助,共建和谐社会[Z].人民网,2005年,7月20日.
[2] 方流芳.民事诉讼收费考[J].中国社会科学,1999,(3).
[3] 崔之元.朗咸平风波,所有者掠夺与好的市场经济[J].读书,2004,11.
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[5] 赵钢.关于完善我国司法救助制度的几个基本问题——以修订民事诉讼法为背景所进行的探讨[Z].第八届全国民事诉讼法专业委员会年会论文,2004.
[6] 陶建国.日本民事诉讼费用救助制度之研究[J].河北法学,2005,(3).
[8] [美]丹尼尔S.马宁.美国法律援助制度简介[A].宫晓冰,杨勇.外国法律援助制度简介[C].北京:中国检察出版社,2003,132－133.
河南省郑州市人大常委会
郑州市人民代表大会常务委员会关于修改《郑州市城市规划管理条例》的决定
（2003年12月23日郑州市第十一届人民代表大会常务委员会第四十二次会议通过 2004年5月28日河南省第十届人民代表大会常务委员会第九次会议批准 2004年6月15日郑州市人民代表大会常务委员会公告公布 自2004年8月1日起施行）
郑州市第十一届人民代表大会常务委员会第四十二次会议审议了郑州市人民政府《关于修改〈郑州市城市规划管理条例〉的决定（草案）》的议案，决定对《郑州市城市规划管理条例》作如下修改：
一、删去第九条第（五）项。
二、增加一条，作为第十条，内容为：“市人民政府城市管理行政执法部门负责本市城市规划区范围内违反城市规划建设工程的查处工作。
县（市）城市规划行政主管部门负责本辖区城市规划区范围内违反城市规划建设工程的查处工作。经省人民政府决定由其他行政机关负责查处城市规划违法行为的，依照省人民政府规定执行。
三、第十七条改为第十八条，删去第二款。
四、增加一条，作为第十九条，内容为：“编制城市总体规划、分区规划、重要的详细规划、主要干道的街景规划，其草案应当公示，并公开征求社会各界和市民的意见。”
五、第四十二条改为第四十四条，内容修改为：“建筑物之间的距离，应根据使用性质、形式、日照、消防、管线敷设、用地界线等因素，依照有关规定合理确定。”
六、第五十六条改为第五十八条，第五十七条改为第五十九条，删去两条条款中“由市、县（市）、上街区城市规划行政主管部门”的内容。
七、第六十条改为第六十二条，在条款中“城市规划行政主管部门”后增加“城市管理行政执法部门”的内容。
八、第六十二条改为第六十三条，增加一款，作为第二款，内容为：“市人民政府可根据本条例制定城中村规划管理细则。”
此外，根据本决定对部分条文的文字和顺序作相应调整和修改。
本决定自2004年8月1日起施行。
《郑州市城市规划管理条例》根据本决定作相应修正，重新公布。
附：郑州市城市规划管理条例（2004年修正本）
（1997年8月22日郑州市第十届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过 1998年3月31日河南省第九届人民代表大会常务委员会第二次会议批准 根据2003年12月23日郑州市第十一届人民代表大会常务委员会第四十二次会议通过 2004年5月28日河南省第十届人民代表大会常务委员会第九次会议批准的《郑州市人民代表大会常务委员会关于修改〈郑州市城市规划管理条例〉的决定》修正）
第一章 总则
第一条 为加强城市规划管理，根据《中华人民共和国城市规划法》和《河南省〈城市规划法〉实施办法》及有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本条例。
第二条 城市规划的制定和实施以及在城市规划区内进行建设，必须遵守本条例。
第三条 城市规划区是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。
第四条 本条例所称建设工程，系指新建、扩建、改建的房屋建筑、市政设施、公共设施、防空设施、各类管线等建（构）筑物工程和园林绿化、矿藏的开采等工程。
第五条 城市规划必须贯彻下列原则：
（一）控制中心城区发展规模，合理发展卫星城镇和小城镇，促进生产力和人口的合理布局；
（二）统筹安排城市各类用地及空间资源，保护耕地、节约用地，各项建设尽量利用荒地；
（三）统一规划、合理布局、因地制宜，统筹兼顾经济效益、社会效益和环境效益；
（四）改善城市生态环境，防止污染和其他公害，创造优美、协调的城市环境；
（五）妥善保护历史文化遗产和文物古迹；
（六）从实际出发，正确处理近期建设与远景发展的关系，并与生产力发展水平相适应，实现经济和社会的可持续发展。
第六条 城市规划工作由城市人民政府实行集中统一领导。
第七条 市、县（市）、上街区人民政府应当鼓励城市规划科学技术研究，推广先进技术，提高城市规划科学技术水平，保证城市规划所必需的经费。
第二章 管理部门及其职责
第八条 市城市规划行政主管部门主管本市城市规划管理工作。
县（市）、上街区人民政府城市规划行政主管部门在市城市规划行政主管部门的指导下，负责本行政区域内的城市规划管理工作。
第九条 市、县（市）、上街区城市规划行政主管部门的主要职责：
（一）宣传、贯彻执行城市规划方面的法律、法规、规章；
（二）承办城市规划的编制工作；
（三）负责建设项目选址、建设用地规划和建设工程规划的管理，核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证；
（四）对城市规划的实施情况进行监督、检查；
（五）法律、法规规定的其他职责。
第十条 市人民政府城市管理行政执法部门负责本市城市规划区范围内违反城市规划建设工程的查处工作。
县（市）城市规划行政主管部门负责本辖区城市规划区范围内违反城市规划建设工程的查处工作。经省人民政府决定由其他行政机关负责查处城市规划违法行为的，依照省人民政府规定执行。
第十一条 本市有关行政管理部门应当依照各自职责，协同市、县（市）、上街区城市规划行政主管部门做好城市规划管理工作。
第三章 城市规划的编制和审批
第十二条 城市规划的编制和审批应当依照《中华人民共和国城市规划法》和《河南省〈城市规划法〉实施办法》的规定进行；未作规定的，依照本条例的规定执行。
第十三条 市、县（市）、上街区人民政府负责组织编制本行政区域的城市总体规划。
第十四条 市城市规划行政主管部门应当依据城市总体规划编制分区规划，报市人民政府审批。
第十五条 市区城市规划区内建制镇的城市总体规划由市城市规划行政主管部门审批。
第十六条 城市总体规划所含专业规划，由城市规划行政主管部门组织有关专业主管部门编制，经城市规划行政主管部门综和协调后，纳入城市总体规划。
第十七条 市区的城市详细规划和上街区的详细规划，由市城市规划行政主管部门审批；重要的详细规划、主要干道的街景规划由市城市规划行政主管部门报市人民政府审批。
第十八条 编制城市规划必须委托具有相应资质的城市规划设计单位。
第十九条 编制城市总体规划、分区规划、重要的详细规划、主要干道的街景规划，其草案应当公示，并公开征求社会各界和市民的意见。
第二十条 市、县（市）、上街区城市总体规划经批准后，由同级人民政府公布；城市分区规划、详细规划经批准后，由市、县（市）、上街区城市规划行政主管部门公布。
第四章 建设工程选址规划管理
第二十一条 城市规划区内建设工程的选址和布局必须符合城市规划。
各项建设用地必须在城市规划确定的土地使用功能区内选址定点。严格控制在城市基础设施不能满足需要，又无有效措施的地区安排新建、迁建项目。
第二十二条 根据城市建设和发展的需要，城市规划行政主管部门可对现状用地提出局部调整意见，报同级人民政府批准。
任何单位和个人必须服从市、县（市）、上街区人民政府根据城市规划作出的调整用地决定。
第二十三条 建设项目依照有关规定立项或经批准后，建设单位应持项目建议书或批准文件向城市规划行政主管部门申请选址，办理建设项目选址意见书。
建设项目可行性研究报告报请批准时，必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书。
第二十四条 城市规划行政主管部门接到建设单位选址申请之日起，应在三十日内办理完毕，经审查符合城市规划的，应发给建设项目选址意见书或报上一级城市规划行政主管部门；对不符合城市规划的，应予书面答复。
建设项目选址意见书的审批权限，按国家和省有关规定执行。
第二十五条 城市规划行政主管部门规划选址，应征求有关单位的意见，进行科学论证。规划选址方案一经确定，有关部门应采取措施，保证规划选址方案落实。
第二十六条 建设项目选址意见书自核发之日起六个月内，建设单位未取得初步设计或建设投资计划批准文件又不申请延期的，建设项目选址意见书自行失效。确需延期的，城市规划行政主管部门应免费办理延期手续。
第五章 建设用地规划管理
第二十七条 城市规划和土地利用总体规划应当协调。在城市规划区内，土地利用应当符合城市规划。各项建设用地由城市规划行政主管部门在土地管理部门的配合下，按照批准的城市规划实施统一的规划管理。
第二十八条 在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持建设项目批准文件、规划设计总图或初步设计方案，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向市、县（市）、上街区人民政府土地管理部门申请用地。
第二十九条 在城市规划区内国有土地使用权出让、转让必须符合城市规划。建设单位需要改变城市规划已经确定的土地用途的，必须经城市规划行政主管部门和土地管理部门批准，由城市规划行政主管部门发给建设用地规划许可证。
第三十条 住宅区建设应当集中成片开发，严格控制分散规划建设用地。城市规划行政主管部门在审批住宅区规划时，应当根据城市规划和有关技术规定合理安排住宅区配套设施用地。
第三十一条 建设用地规划许可证自核发之日起六个月内，建设单位或个人未取得用地、拆迁批准手续的，建设用地规划许可证自行失效。确需延期的，须向城市规划行政主管部门申请，免费办理延期手续。
第三十二条 核发城市规划区内建设用地规划许可证的审批权限：
（一）在市属各区（不含上街区）的，由市城市规划行政主管部门审批发证。
（二）在县（市）、上街区、建制镇，规划用地面积十亩以上（含十亩）的，由县（市）、上街区城市规划行政主管部门审查，报市城市规划行政主管部门审批，由县（市）、上街区城市规划行政主管部门发证；规划用地面积十亩以下的，由县（市）、上街区城市规划行政主管部门审批发证，报市城市规划行政主管部门备案。
（三）凡需市人民政府批准的建设项目，其用地规划须经市城市规划行政主管部门组织有关部门审查，由市城市规划行政主管部门发证。
第三十三条 在城市规划区内需要临时使用土地，其用途、位置、界线和使用期限报城市规划行政主管部门审核，领取临时用地规划许可证。在市区内临时用地，由市城市规划行政主管部门审批发放临时用地规划许可证；在县（市）、上街区城市规划区内临时用地，由所在县（市）、上街区城市规划行政主管部门审批发放临时用地规划许可证。
第三十四条 城市规划行政主管部门对建设单位或个人的建设用地规划申请，必须在六十日内审批。
第三十五条 建设单位和个人领取建设用地规划或临时用地规划许可证后，持证到有关部门办理手续。
第三十六条 经批准的建设用地的性质、位置、界线若需变更，须经城市规划行政主管部门审查同意并办理变更手续。
第三十七条 现有的和规划的园林绿地、学校、文化体育场地、水源保护区、风景名胜保护区、文物古迹用地及预留的防空、市政设施用地等，不得擅自改变使用性质，任何单位和个人不得侵占。
第三十八条 沿城市规划道路、河道、绿化带等公共用地安排的建设项目，建设单位应当按照规划要求一并征公共用地。
第六章 建设工程规划管理
第三十九条 城市建筑物，应讲究建筑艺术、注意城市景观，其造型、粉饰、装修等应与环境协调。
第四十条 新建、改建、扩建建设工程应根据规划建设绿地、停车场、通讯、邮政、公厕等设施，并与新建、改建、扩建建设工程统一设计、同步建设、同时交付使用，不得改作他用。
第四十一条 沿道路新建、改建的建筑物、构筑物（含地下构筑物）及其附属设施，不得逾越道路规划红线，并应当按照规定距离后退。
第四十二条 在规划道路红线内，不得擅自修建永久性或临时性建（构）筑物。
第四十三条 严禁在水源保护区内建设污染水源的建（构）筑物，原有的污染水源的建（构）筑物应依法限期拆迁或拆除。
第四十四条 建筑物之间的距离，应根据使用性质、形式、日照、消防、管线敷设、用地界线等因素，依照有关规定合理确定。
第四十五条 新建、改建公共建筑和城市主要道路，应按规划设置无障碍设施。
第四十六条 敷设道路地下管线，原则上应与新建、改建、扩建道路同步敷设。
已有的地上管线应逐步改为地下埋设。
第四十七条 在城市规划区内的各项建设工程，建设单位必须向城市规划行政主管部门提出申请，领取建设工程规划许可证。
第四十八条 申请办理建设工程规划许可证，应按规定向城市规划行政主管部门交验下列证件和图纸：
（一）合法的建设计划文件；
（二）建设申请报告；
（三）建设用地规划许可证；
（四）土地权属证件或证明；
（五）取得勘察设计证书的勘察设计单位所作的设计图纸及说明；
（六）按全市统一座标、高程系统绘制的符合城市规划要求的地形图和平面布置图；
（七）有关部门的审查意见。
临时建筑和个人建房交验证件从简。
第四十九条 核发建设工程规划许可证的审批权限：
（一）在市区城市规划区内的建设工程，以及在县（市）、上街区内的铁路、省道以上公路、大型桥梁和引水工程、一百一十千伏以上高压输电工程、跨县（市）、区的市政工程由市城市规划行政主管部门审批发证。
（二）县（市）、上街区城市规划区及其他建制镇内的建设工程，由所在地县（市）、上街区城市规划行政主管部门审批发证。
第五十条 城市规划行政主管部门应当自接到建设工程规划申请之日起三十日内，审查建设项目设计方案及有关的建设工程施工图，确认符合城市规划的，核发建设工程规划许可证；确认不符合城市规划的，予以书面答复。
第五十一条 建设工程规划许可证自取得之日起六个月内未开工又未申请办理延期手续的，自行失效，申请办理延期手续的，城市规划行政主管部门应当免费办理。
第五十二条 未领取建设工程规划许可证的建设工程，建设行政主管部门不得办理开工手续，有关部门不得提供施工用电、用水。
第五十三条 建设临时管线工程和临时建筑，应当办理临时建设工程规划许可证，使用期不得超过二年；确需延期的，可申请延期一次。临时建筑不得超过两层，不得改变用途或买卖、转让，不得改建为永久性建筑。
临时管线工程和临时建筑使用期满，应当自行拆除。在使用期内因城市规划建设需要拆除时，必须服从城市规划，按有关规定拆除。
第五十四条 建设单位和个人必须按照城市规划行政主管部门批准的施工图定位放线，并经城市规划行政主管部门验线核准后方可施工。
城市规划行政主管部门应当在收到验线申请之日起的五个法定工作日内派员验线，并将具体验线时间提前通知申请人。
第五十五条 城市规划行政主管部门可派工作人员持执法证件进入建设施工现场对建设工程是否符合城市规划进行检查。被检查的单位或个人应当如实提供情况和必要的资料，不得隐瞒和阻挠。
第五十六条 建设工程竣工后，城市规划行政主管部门应当参与有关主管部门组织的竣工验收。竣工验收合格后六个月内，建设单位和个人应当向城市规划行政主管部门报送建设工程竣工资料。
第七章 法律责任
第五十七条 违反城市规划法律、法规的行为，法律、法规已作出行政处罚规定的，依照有关规定执行；法律、法规未作规定的，依照本条例执行。
第五十八条 在城市规划区，未取得建设工程规划许可证或擅自改变建设工程规划许可证确定的内容进行建设，严重影响城市规划的，责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，责令限期改正，并处土建工程造价百分之三至百分之十的罚款。
第五十九条 临时建筑逾期不拆除的，责令限期拆除，逾期不拆除的，强制拆除，可以按建筑面积每平方米处以十元以上五十元以下罚款。
第六十条 对妨碍公共安全、公共卫生、城市交通和市容景观等的违法建设工程，市、县（市）、上街区人民政府可以组织有关部门拆除，所需费用由违法建设的单位或者个人负责。
第六十一条 越权审批建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的，所发证件无效，并追究违法单位和直接责任人的责任。
第六十二条 城市规划行政主管部门、城市管理行政执法部门及其工作人员违反法律、法规规定，侵犯当事人财产权的，应当依法承担赔偿责任。
城市规划行政主管部门、城市管理行政执法部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索取财物、收受贿赂的，由其所在单位或其上级主管部门、监察部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第八章 附则
第六十三条 市人民政府可根据国家和省城市规划技术规范制定有关具体规定。
市人民政府可根据本条例制定城中村规划管理细则。
第六十四条 本条例自1998年8月1日起施行。1988年4月23日郑州市第八届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过、1988年10月15日河南省第七届人民代表大会常务委员会第六次会议批准的《郑州市城市规划管理规定》同时废止。
周成泓
（西南政法大学，重庆，400031）
[摘 要] 建设和谐社会要求做到社会公平，实行民事司法救助是达到社会公平的一条重要途径。我国的民事司法救助制度虽然已有一定的发展，但仍存在不足，需要进一步完善。
[关键词] 社会主义和谐社会；民事司法制度；改革
自党的十六大把“社会更加和谐”作为全面建设小康社会的目标之一提出来之后，建设和谐社会已经成为整个社会的共识。建设和谐社会是一个系统工程，需要各行各业的不断努力，需要我们不断完善各项制度。本文按照建设社会主义和谐社会的要求来探讨一下如何改革和完善我国的民事司法救助制度，文中不足之处，敬请专家学者批评指正。
一、和谐社会、社会公平与司法救助
和谐是一个关系范畴，是指事物之间协调、均衡、有序的状态。社会和谐作为社会存在的一种状态，是一个动态发展的过程。主要表现为社会结构内部（即经济、政治和文化之间）和外部（各国家民族之间）的和谐、人与自然的和谐、人与人之间（包括个人之间和社会群体之间）的和谐以及人的身心（身体与心灵之间）的和谐等。我们所要构建的社会主义和谐社会，是建立在社会化大生产和社会主义市场经济基础之上的新型的和谐社会，它按照社会主义本质和科学发展观的根本要求，以共同富裕、民主文明、公正平等、互助合作等为根本的价值目标，反映了人类社会发展的客观规律和必然趋势。
社会和谐与社会公平密不可分，社会公平是社会主义的本质要求。在现代市场经济条件下，只有立足于公平的基本理念与规则，才有可能既增强社会经济发展的活力，又提升社会的整合程度，实现社会的全面协调发展，达到社会的和谐。而何谓社会公平？我们以为，从静态的角度看，社会公平是就人们在社会中的地位而言的，人们在社会中的地位既有经济地位，又有政治地位和文化地位，还有人格地位等。与此相联系，社会公平应包括社会地位平等、经济地位平等、政治文化地位平等以及人格平等四个方面。从动态的角度看，社会公平表现在三个方面：条件、机会和结果，或者说是起点、过程和终点。社会条件的公平或平等意味着人们在相同的基础上从事活动，或者说由此出发的社会条件是相同的；机会平等就是均分活动的可能性，社会上的每个职位向所有人开放，使每个人都具有同等的选择职位的权利；最后，结果上的平等就是指人们的行动所产生的结果相同。一般而言，绝对的社会公平是不可能达到的，我们所能做的就是通过社会资源的再分配使个人的起点及最后的结果之差尽量缩小，对机会平等的保障才是实现社会公平的关键。社会公平的保障是通过社会利益的保障和衡平来实现的。囿于主题，本文只谈“社会利益”中的经济利益。
社会利益的保障和衡平在现代民主国家里主要是通过国家法律制度实现的，它可分为实体法律衡平和程序法律衡平。实体法律部衡平是指国家以法定形式确认社会利益衡平对象享受国家经济保障的条件及应得经济利益的数量和形式，使弱势群体的实体权利于法有据，并转化为合法权益，而无须受到权力部门或权力个人的摆布与侵害；程序法律衡平是指弱势群体法定权益应按何种法定程序去实现，如何解决实现过程中的争端。法律进行利益衡平是通过为各法律主体设定权利义务来实现的。若是法律权利分配不平等，或者法律权利无法实际行使，就会产生利益格局的失衡，从而引发各种矛盾和纷争。据统计，直到今天我国仍有592个国家级贫困县和5000余万处于城镇农村最低保障线以下的困难群众[1] 。
在市场经济条件下，各种社会矛盾的解决机制均需要一定的经济成本。当经济困难群众的合法权益受到侵害时，如因经济因素制约而无法诉诸法律，无法接近司法，就可能采取法律之外的非合法手段来解决，从而给社会带来不稳定因素，影响和谐社会的建设。另一方面，我国的诉讼费用居高不下是一个不争的事实，据有的学者论证，我国是目前世界上诉讼费用最高的国家[2]。而随着社会的发展，法律体系日趋复杂，法律事务也日益专业化，公民进行诉讼的各项花费也将越来越大，这就更加剧了经济困难群众接近司法的难度。因此，对这些经济困难群众进行帮助，使他们不因经济原因而使其合法权益得不到法律的有效保障，就是我们现阶段的一个重要任务，这是实现司法公正、保障人权的内在要求，也是建设和谐社会的题中应有之义。
二、司法救助制度的改革和完善
根据2005年4月5日最高人民法院发布的《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》（以下简称）第2条规定，司法救助，是指人民法院对于当事人为维护自己的合法权益，向人民法院提起民事、行政诉讼，但经济确有困难的，实行诉讼费用的缓交、减交和免交。
司法救助是一项人道的、正义的阳光事业，但在我国起步较晚，十一届三中全会后始受重视。1984年最高人民法院颁布的《民事诉讼收费办法》（试行）中才有了关于案件免交、缓交和减交的规定，这实际上是新中国最早的司法救助。1999年最高人民法院出台的《补充规定》第4条第2款正式提出了“司法救助”的概念。2000年最高人民法院颁发的《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》（以下简称旧）对我国的司法救助制度作了初步系统的规定，2005年4月最高人民法院对该《规定》（以下简称新）进行了修订，使之更加完善。
（一）司法救助的适用主体
根据新《规定》，我国司法救助的适用对象共有14类，与旧《规定》所规定的11类相比，新《规定》扩大了司法救助的主体范围，适应了社会发展的新形势，与中央“建设和谐社会”的思想是相一致的，主要体现在：（1）近年来，由于建设市场经济而导致社会整体道德水平滑坡，见义勇为者受伤或牺牲后，本人及其家庭经济困难的现象时有发生，向受益人追索必要的赔偿或补偿，却很困难。因此，《规定》将“因见义勇为或为保护社会公共利益致使自己合法权益受到损害，本人或者近亲属请求赔偿或经济补偿”的诉讼，列入司法救助范围，这有利于彰显社会正义，弘扬正气，提高社会道德水准，促进社会主义精神文明建设。（2）目前，我国处于工业化、城镇化的初期，进城务工人员较多，他们中的不少人由于文化素质不高、法律知识欠缺等原因，容易被雇主拖欠工资，甚至因工伤残却得不到赔偿。为切实保障他们的合法权益，《规定》将这类人员增列为司法救助的对象。（3）现在，我国的国企改革已经进入“深水区”，人们最为敏感的产权改革已经拉开了序幕，在各地企业改制、重组过程中，侵犯职工（含小股东）合法权益的现象比较突出[3]，尤其是因企业与职工解除劳动合同（买断工龄），拖欠经济补偿金等问题，引发了一系列的问题。为此，《规定》将追索经济补偿金也列入了可申请司法救助的范围。（4）由于我国尚处于市场经济的初期，市场监管制度不够完善，加上地方保护主义、行业保护主义作祟，食品、药品、家电、农用机械等假冒伪劣产品充斥于市场，经常造成伤害事故，导致消费者中毒、致伤、致残、甚至死亡的纠纷案件增多，将此类案件列入司法救助的范围，有利于保护消费者的合法权益。（5）囿于我国的经济发展水平等原因，在现实生活中，无论农村还是城镇，一些群众虽然生活在“低保线”以上，但由于患有严重疾病，致使其本人及家庭陷入贫困。为切实保障这类人的合法权益，《规定》将他们也列入司法救助的范围。
虽然《规定》将司法救助的适用对象进行了扩大，但我们以为仍嫌不足，例如，《规定》将受助主体限定于自然人就不大合适，理由如下：首先，现代民法的基本理念之一是平等，平等包括不同主体之间的平等，而不论它们是自然人还是单位 。其次，在当前的民事诉讼实践中，无力负担诉讼费用的单位为数并不少，尤其是那些涉讼金额较大案件的单位当事人。再次，从域外立法来看，司法救助的受助主体均不限于自然人，比如，在日本，作为民事诉讼当事人的法人、企业等团体组织如果有发不起工资等情况，也能作为诉讼救助的对象[4]。最后，在我国，其实已经存在对单位当事人进行司法救助的司法实践。例如，最高人民法院2000年3月17日《关于的函》，就同意到2000年12月31日止，对海南的积压房地产案件减按50％收取案件受理费和申请执行费，而这类案件中的救助对象基本上都是商业银行等法人[5]。另外，当诉讼双方当事人的经济能力有较大差异，并且诉讼周期长，双方的攻击防御活动较为激烈时，此时，若是不对经济能力弱的一方进行救助，可能就会导致双方武器严重不平等，妨害司法公正的实现。因此，我们以为，这种情况下也应对经济能力弱的一方实行救助，也即，受助主体既包括绝对意义上的经济困难，也包括相对意义上的经济困难。
（二）司法救助的适用条件
关于司法救助适用的条件，各国多从“当事人权利主张的可能性”和“当事人的经济状况”两个方面予以限定，虽然在细节上会有一些差异。
1.当事人权利主张的可能性
关于当事人权利主张的可能性，旧《规定》将之规定为“有充分理由证明自己合法权益受到侵害”，但新规定对此却语焉不详。应当说，旧规定的规定是过于严苛了，因为决定是否给予当事人司法救助往往是在诉讼程序正式展开之前，这时通常申请者还未开始或完成证据的调查收集，故要求当事人此时就“有充分理由证明自己的合法权益受到了侵害”显然是不符合诉讼逻辑的。可能正是考虑到该规定的不合理，新规定就避开不谈。但笔者以为这不是解决问题的好办法。问题是客观存在的，若是法律法规不对其进行规定，就只能委之以法官的自由裁量了，而这显然并不利于当事人合法权益的保护。事实上，许多国家的法律对此均有明确的规定。如《日本民事诉讼法》第82条第1款将当事人主张权利的可能性限定于“并非无胜诉希望”，我国台湾地区“民事诉讼法”第107条则要求申请救助的不能是“显无胜诉之望者”，较之以日本，台湾的条件显然更为宽松。根据《德意志联邦共和国民事诉讼法》第114条的规定，只要申请人所要进行的权利伸张或权利防卫“是有希望得到结果的，并且不是轻率的”，即可通过申请而得到诉讼费用的救助。上述三国的规定中，我们以为，日本的做法较为可取，值得我国借鉴。
2.当事人的经济状况
在当事人申请司法救助所需符合的经济条件方面，《规定》第2条规定是“经济确有困难”，《规定》第4条规定：“当事人请求司法救助的，应在起诉或上诉时提交书面申请和足以证明其确有经济困难的证明材料；因生活困难或者追索基本生活费用申请司法救助的，应当提供本人及其家庭经济状况符合当地民政、劳动和社会保障等部门规定的公民经济困难标准的证明。”由此可见，《规定》并没有直接规定一个明确具体的认定标准，这是与我国现阶段各地经济发展水平极不平衡的状况相适应的。
关于当事人经济状况的判断标准，国外的法律也有明确的规定。例如，日本是以日本宪法第25条第1款所保障的“健康的最低限度的文化生活”，也即，要考虑诉讼救助申请人及其家庭的平均生活（国民的一般生活标准）。在日本的司法实务判例中，对“一般生活”具体收入的判断标准，是以标准劳动者家庭的平均收入为基础，通过各种统计资料计算出来的。对当事人经济状况的判断，原则上是以申请人本人的财产为标准，但在申请人为未成年人的场合，则完全可以采用以亲权人本人的财产来支付诉讼费用，然后双方再进行债务清算，或者也可以使用财产管理方法这一手段。另外，日本的法律还规定，不动产中的宅地及农业耕地，是本人及家庭维持生计的必要手段，因此这些财产不应作为判断当事人有无经济困难的标准[6]。
与日本的规定相比，我国的规定显然过于简单，难以在实践中操作，有待于在今后进一步完善，尤其应当注意保障当事人的基本人权，不应将基本生活、生产资料算入在内。
（三）司法救助费用的负担
新旧《规定》均没有对司法救助的费用由谁负担进行规定。但从理论上讲，在现代法治国家，当事人依法获得司法保护是一项宪法性权利，而保证经济确有困难者也能平等地利用司法程序在本质上是一种国家责任。因此，司法救助费用应当由政府财政支出，政府应当成立司法救助专项基金，而不应由实施救助的法院来承担，这种做法是现代各国的通例。例如，在日本，诉讼救助向来只有缓交的做法，而没有减、免的方式，是否实施救助对法院的讼费收入并没有任何减损。在德国，实施诉讼救助对诉讼费用可缓可减可免，所需费用也是由国家财政直接承担。在英美各国，虽然并不存在直接对应于我国司法救助制度的制度，但这些国家的政府通过提供巨额财政补贴的方式实际承担了法院在诉讼中所耗费的主要成本，当事人只需象征性地向法院交纳一些费用，因此，当事人的诉讼成本主要是指律师费用，其法律援助也主要是针对律师费用的救助。
笔者以为，为避免法院因利益的自我相关而怠于实施司法救助，使司法救助制度有效地运转，发挥其作用，有必要由国家财政负担司法救助费用。但是，就我国目前的财力状况来说，要求国家向法院提供巨额的财政补贴并承担主要的诉讼费用是不现实的 。因此，应当充分发挥民间力量的作用，多方面筹集资金，以弥补司法救助的巨大资金缺口。比如可以借鉴美国的做法，成立法律服务公司或者各类基金会，还可考虑为一定的弱势群体入残疾人等设立特定的资助项目[8]。
参考文献：
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[2] 方流芳.民事诉讼收费考[J].中国社会科学,1999,(3).
[3] 崔之元.朗咸平风波,所有者掠夺与好的市场经济[J].读书,2004,11.
[4] 常怡.比较民事诉讼法[M].北京:中国政法大学出版社,2002,499.
[5] 赵钢.关于完善我国司法救助制度的几个基本问题——以修订民事诉讼法为背景所进行的探讨[Z].第八届全国民事诉讼法专业委员会年会论文,2004.
[6] 陶建国.日本民事诉讼费用救助制度之研究[J].河北法学,2005,(3).
[8] [美]丹尼尔S.马宁.美国法律援助制度简介[A].宫晓冰,杨勇.外国法律援助制度简介[C].北京:中国检察出版社,2003,132－133.
郑州市人民代表大会常务委员会关于修改《郑州市城市规划管理条例》的决定
郑州市人民代表大会常务委员会关于修改《郑州市城市规划管理条例》的决定
（2003年12月23日郑州市第十一届人民代表大会常务委员会第四十二次会议通过 2004年5月28日河南省第十届人民代表大会常务委员会第九次会议批准 2004年6月15日郑州市人民代表大会常务委员会公告公布 自2004年8月1日起施行）
郑州市第十一届人民代表大会常务委员会第四十二次会议审议了郑州市人民政府《关于修改〈郑州市城市规划管理条例〉的决定（草案）》的议案，决定对《郑州市城市规划管理条例》作如下修改：
一、删去第九条第（五）项。
二、增加一条，作为第十条，内容为：“市人民政府城市管理行政执法部门负责本市城市规划区范围内违反城市规划建设工程的查处工作。
县（市）城市规划行政主管部门负责本辖区城市规划区范围内违反城市规划建设工程的查处工作。经省人民政府决定由其他行政机关负责查处城市规划违法行为的，依照省人民政府规定执行。
三、第十七条改为第十八条，删去第二款。
四、增加一条，作为第十九条，内容为：“编制城市总体规划、分区规划、重要的详细规划、主要干道的街景规划，其草案应当公示，并公开征求社会各界和市民的意见。”
五、第四十二条改为第四十四条，内容修改为：“建筑物之间的距离，应根据使用性质、形式、日照、消防、管线敷设、用地界线等因素，依照有关规定合理确定。”
六、第五十六条改为第五十八条，第五十七条改为第五十九条，删去两条条款中“由市、县（市）、上街区城市规划行政主管部门”的内容。
七、第六十条改为第六十二条，在条款中“城市规划行政主管部门”后增加“城市管理行政执法部门”的内容。
八、第六十二条改为第六十三条，增加一款，作为第二款，内容为：“市人民政府可根据本条例制定城中村规划管理细则。”
此外，根据本决定对部分条文的文字和顺序作相应调整和修改。
本决定自2004年8月1日起施行。
《郑州市城市规划管理条例》根据本决定作相应修正，重新公布。
附：郑州市城市规划管理条例（2004年修正本）
（1997年8月22日郑州市第十届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过 1998年3月31日河南省第九届人民代表大会常务委员会第二次会议批准 根据2003年12月23日郑州市第十一届人民代表大会常务委员会第四十二次会议通过 2004年5月28日河南省第十届人民代表大会常务委员会第九次会议批准的《郑州市人民代表大会常务委员会关于修改〈郑州市城市规划管理条例〉的决定》修正）
第一章 总则
第一条 为加强城市规划管理，根据《中华人民共和国城市规划法》和《河南省〈城市规划法〉实施办法》及有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本条例。
第二条 城市规划的制定和实施以及在城市规划区内进行建设，必须遵守本条例。
第三条 城市规划区是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。
第四条 本条例所称建设工程，系指新建、扩建、改建的房屋建筑、市政设施、公共设施、防空设施、各类管线等建（构）筑物工程和园林绿化、矿藏的开采等工程。
第五条 城市规划必须贯彻下列原则：
（一）控制中心城区发展规模，合理发展卫星城镇和小城镇，促进生产力和人口的合理布局；
（二）统筹安排城市各类用地及空间资源，保护耕地、节约用地，各项建设尽量利用荒地；
（三）统一规划、合理布局、因地制宜，统筹兼顾经济效益、社会效益和环境效益；
（四）改善城市生态环境，防止污染和其他公害，创造优美、协调的城市环境；
（五）妥善保护历史文化遗产和文物古迹；
（六）从实际出发，正确处理近期建设与远景发展的关系，并与生产力发展水平相适应，实现经济和社会的可持续发展。
第六条 城市规划工作由城市人民政府实行集中统一领导。
第七条 市、县（市）、上街区人民政府应当鼓励城市规划科学技术研究，推广先进技术，提高城市规划科学技术水平，保证城市规划所必需的经费。
第二章 管理部门及其职责
第八条 市城市规划行政主管部门主管本市城市规划管理工作。
县（市）、上街区人民政府城市规划行政主管部门在市城市规划行政主管部门的指导下，负责本行政区域内的城市规划管理工作。
第九条 市、县（市）、上街区城市规划行政主管部门的主要职责：
（一）宣传、贯彻执行城市规划方面的法律、法规、规章；
（二）承办城市规划的编制工作；
（三）负责建设项目选址、建设用地规划和建设工程规划的管理，核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证；
（四）对城市规划的实施情况进行监督、检查；
（五）法律、法规规定的其他职责。
第十条 市人民政府城市管理行政执法部门负责本市城市规划区范围内违反城市规划建设工程的查处工作。
县（市）城市规划行政主管部门负责本辖区城市规划区范围内违反城市规划建设工程的查处工作。经省人民政府决定由其他行政机关负责查处城市规划违法行为的，依照省人民政府规定执行。
第十一条 本市有关行政管理部门应当依照各自职责，协同市、县（市）、上街区城市规划行政主管部门做好城市规划管理工作。
第三章 城市规划的编制和审批
第十二条 城市规划的编制和审批应当依照《中华人民共和国城市规划法》和《河南省〈城市规划法〉实施办法》的规定进行；未作规定的，依照本条例的规定执行。
第十三条 市、县（市）、上街区人民政府负责组织编制本行政区域的城市总体规划。
第十四条 市城市规划行政主管部门应当依据城市总体规划编制分区规划，报市人民政府审批。
第十五条 市区城市规划区内建制镇的城市总体规划由市城市规划行政主管部门审批。
第十六条 城市总体规划所含专业规划，由城市规划行政主管部门组织有关专业主管部门编制，经城市规划行政主管部门综和协调后，纳入城市总体规划。
第十七条 市区的城市详细规划和上街区的详细规划，由市城市规划行政主管部门审批；重要的详细规划、主要干道的街景规划由市城市规划行政主管部门报市人民政府审批。
第十八条 编制城市规划必须委托具有相应资质的城市规划设计单位。
第十九条 编制城市总体规划、分区规划、重要的详细规划、主要干道的街景规划，其草案应当公示，并公开征求社会各界和市民的意见。
第二十条 市、县（市）、上街区城市总体规划经批准后，由同级人民政府公布；城市分区规划、详细规划经批准后，由市、县（市）、上街区城市规划行政主管部门公布。
第四章 建设工程选址规划管理
第二十一条 城市规划区内建设工程的选址和布局必须符合城市规划。
各项建设用地必须在城市规划确定的土地使用功能区内选址定点。严格控制在城市基础设施不能满足需要，又无有效措施的地区安排新建、迁建项目。
第二十二条 根据城市建设和发展的需要，城市规划行政主管部门可对现状用地提出局部调整意见，报同级人民政府批准。
任何单位和个人必须服从市、县（市）、上街区人民政府根据城市规划作出的调整用地决定。
第二十三条 建设项目依照有关规定立项或经批准后，建设单位应持项目建议书或批准文件向城市规划行政主管部门申请选址，办理建设项目选址意见书。
建设项目可行性研究报告报请批准时，必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书。
第二十四条 城市规划行政主管部门接到建设单位选址申请之日起，应在三十日内办理完毕，经审查符合城市规划的，应发给建设项目选址意见书或报上一级城市规划行政主管部门；对不符合城市规划的，应予书面答复。
建设项目选址意见书的审批权限，按国家和省有关规定执行。
第二十五条 城市规划行政主管部门规划选址，应征求有关单位的意见，进行科学论证。规划选址方案一经确定，有关部门应采取措施，保证规划选址方案落实。
第二十六条 建设项目选址意见书自核发之日起六个月内，建设单位未取得初步设计或建设投资计划批准文件又不申请延期的，建设项目选址意见书自行失效。确需延期的，城市规划行政主管部门应免费办理延期手续。
第五章 建设用地规划管理
第二十七条 城市规划和土地利用总体规划应当协调。在城市规划区内，土地利用应当符合城市规划。各项建设用地由城市规划行政主管部门在土地管理部门的配合下，按照批准的城市规划实施统一的规划管理。
第二十八条 在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持建设项目批准文件、规划设计总图或初步设计方案，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向市、县（市）、上街区人民政府土地管理部门申请用地。
第二十九条 在城市规划区内国有土地使用权出让、转让必须符合城市规划。建设单位需要改变城市规划已经确定的土地用途的，必须经城市规划行政主管部门和土地管理部门批准，由城市规划行政主管部门发给建设用地规划许可证。
第三十条 住宅区建设应当集中成片开发，严格控制分散规划建设用地。城市规划行政主管部门在审批住宅区规划时，应当根据城市规划和有关技术规定合理安排住宅区配套设施用地。
第三十一条 建设用地规划许可证自核发之日起六个月内，建设单位或个人未取得用地、拆迁批准手续的，建设用地规划许可证自行失效。确需延期的，须向城市规划行政主管部门申请，免费办理延期手续。
第三十二条 核发城市规划区内建设用地规划许可证的审批权限：
（一）在市属各区（不含上街区）的，由市城市规划行政主管部门审批发证。
（二）在县（市）、上街区、建制镇，规划用地面积十亩以上（含十亩）的，由县（市）、上街区城市规划行政主管部门审查，报市城市规划行政主管部门审批，由县（市）、上街区城市规划行政主管部门发证；规划用地面积十亩以下的，由县（市）、上街区城市规划行政主管部门审批发证，报市城市规划行政主管部门备案。
（三）凡需市人民政府批准的建设项目，其用地规划须经市城市规划行政主管部门组织有关部门审查，由市城市规划行政主管部门发证。
第三十三条 在城市规划区内需要临时使用土地，其用途、位置、界线和使用期限报城市规划行政主管部门审核，领取临时用地规划许可证。在市区内临时用地，由市城市规划行政主管部门审批发放临时用地规划许可证；在县（市）、上街区城市规划区内临时用地，由所在县（市）、上街区城市规划行政主管部门审批发放临时用地规划许可证。
第三十四条 城市规划行政主管部门对建设单位或个人的建设用地规划申请，必须在六十日内审批。
第三十五条 建设单位和个人领取建设用地规划或临时用地规划许可证后，持证到有关部门办理手续。
第三十六条 经批准的建设用地的性质、位置、界线若需变更，须经城市规划行政主管部门审查同意并办理变更手续。
第三十七条 现有的和规划的园林绿地、学校、文化体育场地、水源保护区、风景名胜保护区、文物古迹用地及预留的防空、市政设施用地等，不得擅自改变使用性质，任何单位和个人不得侵占。
第三十八条 沿城市规划道路、河道、绿化带等公共用地安排的建设项目，建设单位应当按照规划要求一并征公共用地。
第六章 建设工程规划管理
第三十九条 城市建筑物，应讲究建筑艺术、注意城市景观，其造型、粉饰、装修等应与环境协调。
第四十条 新建、改建、扩建建设工程应根据规划建设绿地、停车场、通讯、邮政、公厕等设施，并与新建、改建、扩建建设工程统一设计、同步建设、同时交付使用，不得改作他用。
第四十一条 沿道路新建、改建的建筑物、构筑物（含地下构筑物）及其附属设施，不得逾越道路规划红线，并应当按照规定距离后退。
第四十二条 在规划道路红线内，不得擅自修建永久性或临时性建（构）筑物。
第四十三条 严禁在水源保护区内建设污染水源的建（构）筑物，原有的污染水源的建（构）筑物应依法限期拆迁或拆除。
第四十四条 建筑物之间的距离，应根据使用性质、形式、日照、消防、管线敷设、用地界线等因素，依照有关规定合理确定。
第四十五条 新建、改建公共建筑和城市主要道路，应按规划设置无障碍设施。
第四十六条 敷设道路地下管线，原则上应与新建、改建、扩建道路同步敷设。
已有的地上管线应逐步改为地下埋设。
第四十七条 在城市规划区内的各项建设工程，建设单位必须向城市规划行政主管部门提出申请，领取建设工程规划许可证。
第四十八条 申请办理建设工程规划许可证，应按规定向城市规划行政主管部门交验下列证件和图纸：
（一）合法的建设计划文件；
（二）建设申请报告；
（三）建设用地规划许可证；
（四）土地权属证件或证明；
（五）取得勘察设计证书的勘察设计单位所作的设计图纸及说明；
（六）按全市统一座标、高程系统绘制的符合城市规划要求的地形图和平面布置图；
（七）有关部门的审查意见。
临时建筑和个人建房交验证件从简。
第四十九条 核发建设工程规划许可证的审批权限：
（一）在市区城市规划区内的建设工程，以及在县（市）、上街区内的铁路、省道以上公路、大型桥梁和引水工程、一百一十千伏以上高压输电工程、跨县（市）、区的市政工程由市城市规划行政主管部门审批发证。
（二）县（市）、上街区城市规划区及其他建制镇内的建设工程，由所在地县（市）、上街区城市规划行政主管部门审批发证。
第五十条 城市规划行政主管部门应当自接到建设工程规划申请之日起三十日内，审查建设项目设计方案及有关的建设工程施工图，确认符合城市规划的，核发建设工程规划许可证；确认不符合城市规划的，予以书面答复。
第五十一条 建设工程规划许可证自取得之日起六个月内未开工又未申请办理延期手续的，自行失效，申请办理延期手续的，城市规划行政主管部门应当免费办理。
第五十二条 未领取建设工程规划许可证的建设工程，建设行政主管部门不得办理开工手续，有关部门不得提供施工用电、用水。
第五十三条 建设临时管线工程和临时建筑，应当办理临时建设工程规划许可证，使用期不得超过二年；确需延期的，可申请延期一次。临时建筑不得超过两层，不得改变用途或买卖、转让，不得改建为永久性建筑。
临时管线工程和临时建筑使用期满，应当自行拆除。在使用期内因城市规划建设需要拆除时，必须服从城市规划，按有关规定拆除。
第五十四条 建设单位和个人必须按照城市规划行政主管部门批准的施工图定位放线，并经城市规划行政主管部门验线核准后方可施工。
城市规划行政主管部门应当在收到验线申请之日起的五个法定工作日内派员验线，并将具体验线时间提前通知申请人。
第五十五条 城市规划行政主管部门可派工作人员持执法证件进入建设施工现场对建设工程是否符合城市规划进行检查。被检查的单位或个人应当如实提供情况和必要的资料，不得隐瞒和阻挠。
第五十六条 建设工程竣工后，城市规划行政主管部门应当参与有关主管部门组织的竣工验收。竣工验收合格后六个月内，建设单位和个人应当向城市规划行政主管部门报送建设工程竣工资料。
第七章 法律责任
第五十七条 违反城市规划法律、法规的行为，法律、法规已作出行政处罚规定的，依照有关规定执行；法律、法规未作规定的，依照本条例执行。
第五十八条 在城市规划区，未取得建设工程规划许可证或擅自改变建设工程规划许可证确定的内容进行建设，严重影响城市规划的，责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，责令限期改正，并处土建工程造价百分之三至百分之十的罚款。
第五十九条 临时建筑逾期不拆除的，责令限期拆除，逾期不拆除的，强制拆除，可以按建筑面积每平方米处以十元以上五十元以下罚款。
第六十条 对妨碍公共安全、公共卫生、城市交通和市容景观等的违法建设工程，市、县（市）、上街区人民政府可以组织有关部门拆除，所需费用由违法建设的单位或者个人负责。
第六十一条 越权审批建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的，所发证件无效，并追究违法单位和直接责任人的责任。
第六十二条 城市规划行政主管部门、城市管理行政执法部门及其工作人员违反法律、法规规定，侵犯当事人财产权的，应当依法承担赔偿责任。
城市规划行政主管部门、城市管理行政执法部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索取财物、收受贿赂的，由其所在单位或其上级主管部门、监察部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第八章 附则
第六十三条 市人民政府可根据国家和省城市规划技术规范制定有关具体规定。
市人民政府可根据本条例制定城中村规划管理细则。
第六十四条 本条例自1998年8月1日起施行。1988年4月23日郑州市第八届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过、1988年10月15日河南省第七届人民代表大会常务委员会第六次会议批准的《郑州市城市规划管理规定》同时废止。
