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国家人口和计划生育委员会


国家人口计生委关于印发《人口和计划生育突发事件总体应急预案》的通知


委机关各单位，各直属、联系单位：

《人口和计划生育突发事件总体预案》已经2008年4月25日国家人口计生委第一次委务会议研究通过。现印发你单位，请遵照执行。

《人口和计划生育突发事件总体预案》全文请下载后浏览
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二 ○ ○ 八年六月四日


人口和计划生育突发事件总体应急预案

１　总则
1.1　编制目的
规范人口和计划生育突发事件应对活动，提高处置突发事件的能力，有效预防、及时控制和减少人口和计划生育系统突发事件及其造成的损害，确保人口和计划生育工作顺利进行和健康发展，保障人民群众合法权益，保障依法行政人员安全，维护社会稳定，促进人口与经济社会全面、协调、可持续发展。
1.2　编制依据
依据《突发公共事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》等有关法律法规及相关规定，制定本预案。
1.3 事件分类分级
1.3.1 事件分类
本预案所称突发事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失和严重社会危害，危及人口和计划生育工作正常开展的紧急事件。根据突发事件的发生过程、性质和机理，主要分为以下五类：
⑴突发重大事件。主要包括危及人口和计划生育工作正常开展的集体性事件、严重扰乱社会治安事件、刑事犯罪案件等。
⑵重大信访案件。主要包括性质严重的群体上访、危及上访人员或信访工作人员人身财产安全等事件。
⑶失泄漏国家秘密事件。主要包括人口和计划生育工作中发生的失泄漏国家秘密事件。
⑷自然灾害及事故灾难。主要包括给人口和计划生育工作带来严重损失的自然灾害、事故灾难等。
⑸人口和计划生育工作中发生的其他紧急突发事件。
1.3.2 事件分级
根据突发事件性质、严重程度、影响范围等因素，分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）、一般（Ⅳ级）四级。人口和计划生育各专项突发事件应急预案，应按照上述标准明确各级突发事件的内涵。
1.4　适用范围
本预案适用于人口和计划生育系统发生的突发事件的应对工作。
1.5　工作原则
⑴以人为本，减少危害。切实履行政府的社会管理和公共服务职能，把维护人口和计划生育工作的正常开展，保障公民合法权益，维护社会稳定作为首要任务，最大程度地减少突发事件及其造成的人员伤亡和危害。
　　⑵居安思危，预防为主。高度重视人口和计划生育系统公共安全工作，常抓不懈，防患于未然。增强忧患意识，坚持预防与应急相结合，常态与非常态相结合，做好应对突发事件的各项准备工作。
　　⑶属地管理，分级负责。在国家人口计生委的指导下，建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制，各级人口和计划生育部门实行行政领导责任制，在地方党委、政府的领导下，充分发挥应急管理机构的作用。
　　⑷依法规范，加强管理。依据有关法律和行政法规，加强应急管理，维护公众的合法权益，使应对突发事件的工作规范化、制度化。
⑸快速反应，协同应对。加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，建立联动协调制度，充分动员和发挥人口和计划生育部门、基层人口和计划生育干部以及计划生育协会等群众团体的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。同时做好相关社会舆论的引导工作。
l.6　应急预案体系
　　人口和计划生育突发事件应急预案体系包括：
　　⑴突发事件总体应急预案。总体应急预案是全国人口和计划生育系统应急预案体系的总纲，由国家人口计生委制定，是指导人口和计划生育系统应对突发事件的规范。
　　⑵专项突发事件应急预案。国家人口计生委及其有关部门，按照分类管理的原则，为应对某一类型或某几种类型的突发事件而制定的专项应急预案。
⑶突发事件地方应急预案。地方各级人口和计划生育部门为应对本地区人口和计划生育突发事件，按照分级负责的原则，在同级政府指导下制定的应急预案，包括地方人口和计划生育突发事件总体预案和结合本地实际，制定的相关专项应急预案。
各类预案将根据实际情况变化不断修订、完善。

２　组织体系
2.1　领导机构
在国家人口计生委主任的领导下，由国家人口计生委应急管理领导小组和相关专项突发事件应急指挥机构指导处理突发事件的应急管理工作。必要时，派出工作组指导地方有关应急管理工作。
2.2　办事机构
国家人口计生委应急管理办公室是突发事件应急管理的办事机构，设在办公厅，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。
国家人口计生委各有关部门依据有关法律法规和各自职责，具体负责专项突发事件应急预案的起草与实施，并贯彻落实应急指挥机构的各项决定事项。
2.3　地方机构
地方各级人口和计划生育部门应急指挥机构在当地党委、政府领导下，负责本区域各类人口和计划生育突发事件的应急管理工作。
2.4　专家组
国家人口计生委和地方各级人口和计划生育部门应急管理机构，可以根据实际需要聘请法律、人口、医疗卫生、行政管理、新闻宣传等领域有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议和技术咨询，必要时参加突发事件的应急处置工作。

３　运行机制
3.1　预警
各级人口和计划生育部门须针对各种可能发生的突发事件，完善预测预警机制，建立健全信息网络，开展研判分析和相关调研，及时发现和掌握苗头性问题，做到早发现、早报告、早处置，防止事态扩大和矛盾激化。根据预测分析结果，对可能发生和可以预警的突发事件进行预警。

3.2　应急启动
3.2.1　信息报告
突发事件发生后，各级人口和计划生育部门须立即报告，同时通报有关地区和部门。特别重大（I级）或者重大（Ⅱ级）突发事件发生后，应当在12小时内报告至国家人口计生委值班室。
3.2.2 先期处置
突发事件发生后，事件发生地的省级人口和计划生育部门在报告事件信息的同时，须根据职责和规定权限启动相关专项应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态。
3.2.3　应急响应
对于先期处置未能有效控制事态的特别重大（Ⅰ级）或者重大（Ⅱ级）的突发事件，须及时启动相关专项应急预案，由国家人口计生委应急领导小组或专项应急指挥机构指导有关地区人口和计划生育部门开展处置工作。现场应急指挥机构负责现场的应急处置工作。
3.3 应急处置
3.3.1 信息报告
国家人口计生委值班室接到特别重大（Ⅰ级）或者重大（Ⅱ级）突发事件报告后，须立即按程序向分管委副主任和委主任报告。对可能危及公共安全的突发事件，经办公厅主任核报委主任批准，向国务院办公厅值班室报告。应急处置过程中，须及时续报有关情况。
3.3.2 启动预案
国家人口计生委应急管理办公室根据事件分类，于获悉突发事件报告后立即启动相应专项应急预案。特别重大（Ⅰ级）突发事件应急处置由委主任亲自牵头。重大（Ⅱ级）突发事件处置由分管委副主任牵头。
3.3.3 处置措施
在国家人口计生委应急管理领导小组和专项突发事件应急指挥机构的领导下，国家人口计生委各部门、各直属联系单位各司其职，互相配合，共同做好处理工作。
办公厅主要负责组织协调有关部门参与事件的指导处理工作。密切关注事态的进展及处置情况，及时上报委领导、国务院办公厅值班室；将国务院领导及委领导的重要批示及时传达到地方，并督促落实。
政策法规司、发展规划司、科学技术司、财务司、人事司、驻委纪检组监察局等部门主要负责组织调查了解突发事件起因，提出处理建议及应对措施；履行委应急指挥机构的相应职责，对地方人口和计划生育部门的应急处置工作提供指导。
宣传教育司、国际合作司等相关部门须积极与事件发生地进行联系沟通，与中宣部、国务院新闻办等部门协商，及时形成对境内外媒体的宣传口径，并根据国家人口计生委应急指挥机构的统一部署，适时以接受采访、新闻发布会等方式进行信息发布。必要时可在事件发生的第一时间向社会发布简要信息，并根据事件处置情况做好后续相关信息的发布工作。
直属机关党委须做好委机关及各直属单位干部职工的思想政治工作，确保内部稳定。
各直属、联系单位须在国家人口计生委应急指挥机构的领导下，积极参与突发事件的应急处理工作。

3.4 应急终止
应急反应终止须满足以下条件：影响事件发生地人口和计划生育工作正常开展的危险因素基本消除；一定时间内没有出现事件反复。满足以上条件后，由国家人口计生委应急管理办公室提出应急反应终止建议，经委应急指挥机构研究同意后，应急反应终止。
3.5 善后处理
3.5.1 调查与评估
事件得到妥善处理后，须对突发事件的起因、性质、影响、责任、经验教训和恢复重建等问题进行调查评估，查找工作中存在的不足，提出整改措施。重大（Ⅱ级）以上突发事件，由国家人口计生委专项突发事件应急指挥机构提交终结报告。必要时，经国家人口计生委应急管理领导小组批准，向国务院上报事件处理情况。
3.5.2 善后处置
应急反应终止后，各部门须积极稳妥、深入细致地做好善后工作。对突发事件中的伤亡人员、应急处置工作人员，以及紧急调集、征用有关单位及个人的物资，应按照规定给予抚恤、补助或补偿。

４　应急保障
在处置突发事件的过程中，各单位必须坚决服从国家人口计生委应急管理领导小组和相关专项应急指挥机构的领导，调动一切可以调动的力量，积极参加应急处理工作。认真做好突发事件应急车辆、通讯、技术和设备有关准备工作，确保车辆供应和联络畅通。

５　责任与奖惩
突发事件应急处置工作实行责任追究制。
对在突发事件应急处理工作中做出突出贡献的先进集体和个人要给予表彰和奖励。
对迟报、谎报、瞒报和漏报突发事件重要情况或者应急处理工作中有其他失职、渎职行为的，依法对有关责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

６　附则
6.1　预案管理
　　本预案将根据实际情况的变化，及时予以修订。
国家人口计生委相关部门根据本预案的规定和实际需要，制定相应专项突发事件应急预案。
地方人口和计划生育部门根据本地实际，在本地同级政府领导下制定地方人口和计划生育突发事件应急预案。
6.2 预案实施时间
本预案自发布之日起实施。
一些案件中可能涉及多个被告人，或者被告人与被害人存在直接或者间接的接触，或者现场的生物检材遭到了外界污染，导致现场的生物检材经过DNA鉴定后得出了混合分型意见。对于混合DNA分型鉴定意见的证明价值，要结合案件情况作出正确的判断，避免DNA证据的解读出现错误，确保准确认定案件事实。


一、结合案件情况分析混合DNA分型可能涉及的人数

现场的生物检材经STR分型检测，在某一基因座发现3个或3个以上等位基因时，可确认为混合斑。每一个体的STR基因座有两个等位基因，混合斑出现的等位基因数，可有效提示其中涉及的人数。一个基因座中，两个个体最多有4个等位基因，如果出现5个或6个等位基因，则提示至少有3个人的DNA混合。

实践中，混合DNA分型既可能是被害人与被告人的DNA混合，也可能是多名被告人的DNA混合，还可能涉及案外其他无关人员的DNA混合。具体需要结合案情和在案证据做出进一步的判断。


二、准确判断混合DNA分型的证明价值

在一些案件中，生物检材经过鉴定后可能发现混合的DNA分型，例如现场可能存在两个或者更多人的血液。通常情况下，需要将各种可能的基因型组合与被害人和/或被告人的基因型进行比对，判定是否与两个样本有一致的等位基因。实践中，一些鉴定机构在鉴定书仅注明案件中存在混合DNA分型，但不列明混合分型的具体DNA数据，以至于无法对混合DNA分型的证明价值进行准确的判断。对于此种情形，应当让鉴定机构补充相关材料。

我国的通说认为，如果在混合DNA分型中能够找到被害人的等位基因，而被告人的基因与剩下的基因组合不符，则可以排除其嫌疑；如果被告人的基因与剩下的基因组合一致，则不能排除其嫌疑，此时需要结合多个STR基因座的分型结果进行进一步的似然率分析。

相比之下，美国DNA技术国家研究顾问委员会的研究报告指出，以VNTR为例，如果混合DNA分型有4个等位基因，且可以确定这些等位基因来自两个人，那么，如果被告人与被害人的等位基因已知，并且分别对应混合分型中4个基因数值的情况下，通常就可以认为，2个基因数值符合其中一人，另外2个基因数值符合另外一人。

需要指出的是，对于强奸或者轮奸案件中的混合DNA分型，可以使用Y染色体STR基因座进行分析。Y染色体为男性所特有，且大多数的Y-STR在一个男性仅有一个等位基因。因此，可以对强奸或者轮奸案件中多个体精斑混合或者多个体男性血迹混合斑进行个别识别认定。由于常见Y-STR基因座的多态性程度不高，实践中通常需要联合检测多个Y-STR基因座。同时，考虑到同父系Y-STR序列结构相同，因此，检材的Y-STR表型相同只能作为参考信息。实践中需要结合案情及在案证据对鉴定意见进行综合判断。


三、对污染导致的混合DNA分型要作出合理解释

一些案件中，现场生物物证经DNA鉴定除发现被告人、被害人的DNA之外，还可能发现其他人的DNA。上述情况之所以出现，很可能是由于现场DNA检材受到了污染。检材污染既可能是在产生过程中受到现场已有生物物质的污染，也可能是因取证乃至鉴定不规范而受到其他生物物质的污染。实践中，一些混合DNA分型的出现，就反映出DNA检材被其他生物物质污染的问题。

例如被告人金某某故意杀人案件。金某某找到卖淫女姚某某到姚某某的出租房进行交易。期间二人发生性关系后产生争执，金某某将被害人掐死后逃离现场。公安人员从现场提取了大量生物物证。经鉴定，现场地面上提取的三个烟蒂、一个水杯、两个桔子核均检出混合DNA分型，现场地面上提取的两个避孕套内侧均检出混合DNA分型，上述混合DNA分型均包含金某某与另一男子徐某某的DNA。公安机关将金某某抓获后，其供认在现场有吸烟、喝水、吃桔子等行为，承认现场提取的避孕套是其使用后丢弃，并称自己系单独作案。后经排查，混合DNA分型中涉及的另一男子系现场房间的前承租人，不具备作案时间条件，故排除其参与作案的可能性。

如果DNA鉴定意见反映出检材可能受到污染，即涉及其他人员的DNA，就需要解释检材污染的原因，有时还需要排除其他人涉案的可能性。

在上述金某某故意杀人案件中，公安机关对现场生物检材得出的混合DNA分型出具说明称，现场地面有多处明显水迹，DNA检材有明显被水浸泡的现象，DNA检材通过地面上的水遭到徐某某此前遗留的生物物质的污染，所以导致混合DNA分型的出现。该案中，因徐某某刚搬离现场出租屋一个月，现场很有可能留有其生物物质，现场的水迹可能导致DNA物质的扩散，当然也不能排除公安人员在取证时操作不规范而造成生物检材污染。该案中徐某某不具备作案时间是排除其参与作案可能性的重要依据。


（作者单位：最高人民法院）