中华人民共和国监狱法

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交通部


公安部交通部关于印发《城市和公路交通管理规则》

各省、市、自治区：
　　现将《城市和公路交通管理规则》（试行），发给你们。在试行中如对本规则有修改意见，请及时告知我们。
　　附件：城市和公路交通管理规则（试行）
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一九七二年三月二十五日
　　　　　　　　　　　 城市和公路交通管理规则（试行）

　　　　　　　　　　　　　　　　　总则
　　为了加强交通管理，维护交通秩序，保障人民生命财产的安全，适应社会主义建设事业发展的需要，特制定本规则。
　　……凡通行城市、公路的车辆驾驶员、行人，要……自觉遵守本规则，接受交通管理人员的指挥和管理。
　　本规则由各省、市、自治区所属公安机关和公路交通管理机关负责贯彻执行。


第一章　交通指挥信号和交通标志




第一条　指挥信号：指挥灯、指挥棒、指挥旗三种。
　　（一）　指挥灯：
　　⒈绿灯亮时，准许车辆直行或右转弯；
　　⒉红灯亮时， 禁止车辆通行； 右转弯车辆准许通行，丁字路口右边无横道的直行车辆，在不妨碍被放行车辆行驶的情况下，准许通过；
　　⒊黄灯亮时，禁止一切车辆通行，已越过停车线的车辆，可继续行进；
　　⒋绿、黄灯同时亮时，准许车辆左转弯、调头、直行或右转弯。
　　（二）　指挥棒：
　　⒈直行信号：交通民警持立正姿势，身体右侧对向来车，右手持棒向右平伸，曲臂放下，准许左右两方直行车辆通过，其他方向的车辆禁止通行；
　　⒉左转弯信号：交通民警持立正姿势，身体左侧对向来车，右手持棒向前平伸，准许左方车辆左转弯、调头或直行；民警左手向右前方示意，准许机动车小转弯，其他方向车辆禁止通行；
　　各方右转弯车辆，在不妨碍被放行车辆行驶的情况下，准许通过；
　　⒊停止信号：交通民警持立正姿势，右手持棒向上直伸，各方车辆禁止通行。
　　（三）　指挥旗：
　　公路交通管理人员右手持绿旗，左手持红旗。示绿旗准许车辆通行；示红旗禁止车辆通行。
　　各种车辆行经交叉路口，遇有灯、棒、旗发出停止信号时，应依次停在停车线或人行横道线以外；以上两种线都没有的，应停在离交叉路口五米以外。


第二条　交通标志：指示、警告、禁令三类（略）

第二章　机 动 车




第三条　车辆分类∶
　　（一）　大型汽车：载重量两吨和两吨以上的各种汽车；
　　（二）　小型汽车：载重量两吨以下的各种汽车；
　　（三）　二、三轮机动车：摩托车、后三轮；
　　（四）　轮式拖拉机：方向盘式、手扶式；
　　（五）　电车：有轨车、无轨车。


第四条　机动车的总成、组合件、附件、制动装置和反光镜等设备必须装备齐全，机械状况良好。


第五条　车辆号牌和行驶证的核发：
　　（一）　机动车必须经当地公安机关或公路交通管理机关检验核发号牌（临时号牌）、行驶证，方准行驶；行驶证、养路费缴讫证必须随车携带，牌、证不准挪用、涂改、伪造，牌、证遗失或损坏，应向公安机关或公路交通管理机关申请补、换；
　　（二）　车辆转籍，全部档案须在三个月之内办理迁移手续；更换单位或变更地址，应及时向公安机关或公路交通管理机关办理异动登记；
　　（三）　制造、修理单位试车时，必须申领试车号牌；
　　（四）　严禁拚装汽车；车辆改型须经省、市、自治区批准；
　　（五）　报废车辆，应及时到公安机关或公路交通管理机关办理注销手续。


第六条　车辆每年检验一次，合格后由公安机关或公路交通管理机关在行驶证上签章。未经年检的车辆，不准继续行驶。
　　军用车辆牌、证的核发和检验等工作，由部队主管部门自行规定办理。


第七条　各种车辆的挂车，连接装置必须牢固，并安装有效制动器、防护网、保险链、尾灯及显著标志。

第八条　车辆行驶速度的规定：
　　（一）　道路宽直、视线良好，又无限速标志的地段，在保证交通安全的条件下，最高时速：小型汽车、摩托车六十公里，大型汽车五十公里，无轨电车、汽车带挂车、后三轮机动车四十公里，方向盘式拖拉机二十公里，手扶式拖拉机十五公里；
　　（二）　通过繁华街道、交叉路口、隧道、窄桥、陡坡、弯道、狭路及下雪、结冰、雨雾视线不清或拖拉损坏的车辆时，最高时速不得超过二十公里；
　　（三）　执行任务的消防车 、警备车、救护车、工程救险车辆 ，在确保安全的原则下，不受上述规定速度的限制。



第九条　方向标的使用：
　　（一）　直行——左右标灯均不开放或箭头指向上方；
　　（二）　右转弯——开放右标灯或箭头指向右方；
　　（三）　左转弯——开放左标灯或箭头指向左方：
　　（四）　调头——开放左边标灯或箭头指向下方。


第十条　车辆行驶的一般规定：
　　（一）　各种车辆须靠道路右侧行驶，行车前，应查看周围有无障碍，鸣号起步；转弯时，应“减速、鸣号、靠右行”；
　　（二）　机动车在行驶中发现车辆 、行人横过街道 、公路时，要减速慢行，礼让行车；
　　（三）　通过交叉路口时，应在五十至一百米以内减速，用方向标表示行进方向，夜间将大光灯改用小光灯；要提高警惕，做到“一慢、二看、三通过”，严禁争道抢行；
　　（四）　在划有快车道、慢车道、非机动车道三种线的街道，小型汽车、摩托车在快车道行驶，其他机动车在慢车道行驶， 非机动车在非机动车道行驶； 机动车在交叉路口转弯时，应在五十至一百米以内，高速车右转弯应驶入慢车道，低速车左转弯应驶入快车道；
　　（五）　在划有快、慢两种车道线的街道，机动车在快车道行驶，非机动车在慢车道行驶；快、慢车道不分的街道，机动车在中间行驶，非机动车靠右侧行驶；
　　（六）　机动车通过市区，严禁使用高音、怪声喇叭；消防车、警备车、救护车、工程救险车的警报器，只准在执行任务时使用：
　　（七）　各种车辆上坡不得曲线行驶，下坡不得熄火滑行；
　　（八）　同方向行驶的车辆，前后两车间的距离，在公路上保持三十米以上，在市区保持二十米以上，在繁华地区保持五米以上，在冰雪道路上保持五十米以上；
　　（九）　汽车拖拉损坏了的机动车辆，只准拖拉一辆，被拖拉的车辆，必须转向灵敏制动有效，夜间有照明设备，并由正式驾驶员操作；摩托车不准拖拉车辆和被其他车辆拖拉；
　　（十）　各种车辆的制动器、转向器、各种灯光中途发生故障，必须修复后方准行驶。


第十一条　　让车、会车与超车：
　　（一）　让车：
　　⒈非机动车让机动车，大汽车让小汽车，低速车让高速车，无轨电车让有轨电车，空车让重车，拖拉机让汽车，教练车让其它车，转弯车让直行车，支线车让干线车；
　　⒉下坡车让上坡车；下坡车已行至中途而上坡车未上坡时，则上坡车让下坡车；
　　⒊各种车辆必须让执行任务的消防车、警备车、救护车、工程救险车。
　　（二）?会车：
　　机动车会车，做到礼让“三先”（先让、先慢、先停），选择适当地点靠右边通过；夜间会车，须距对面来车一百五十米以外互闭大光灯，改用小光灯，不准使用防雾灯。
　　（三）　超车：
　　⒈机动车超车，先鸣号，夜间用断续灯光示意，待前车让路后，只准从左边超越，超越后在不影响被超车辆行驶情况下，再驶入正常行驶路线；不准强行超车；前车应当主动减速礼让，不得故意不让；
　　⒉遇有第八条第（二）项的情况，或有障碍物和距对面来车一百五十米内以及前车正在超越以其他车辆时，严禁超车。


第十二条　车辆过渡与停放：
　　（一）　过渡：
　　⒈各种车辆行经渡口，必须遵守渡口管理规定，依次待渡；执行任务的消防车、警备车、 救护车、 工程救险车、邮政车以及大小客车可优先过渡；车辆过渡，乘车人一律下车；
　　⒉车辆通过漫水路、桥时应先查明情况，车前须有人引路指挥。
　　（二）　停放：
　　⒈各种车辆应按指定地点依次停放，在其他地点临时停车时，必须紧靠道路右侧，不得妨碍交通；
　　⒉距交叉路口、弯道、桥梁、涵洞、狭路、陡坡、隧道、消防龙头、铁路与公路交叉点和危险地段十五米以内，一律不准停车；
　　⒊在公共汽车站、电车站、消防机关门口二十米以内，不准停放其他车辆。



第十三条　机动车装载：
　　（一）　载物宽度左右各不得超出车箱二十厘米，高度从地面算起不得超过四米，长度前后共不得超过车身两米，超出部分不得触地，货物必须栓牢；在特殊情况下，装运货物超过上述规定时，须报请公安机关或公路交通管理机关批准，按指定时间、路线行驶；
　　（二）　车辆载重和驾驶室乘座人数，不准超过行驶证核定数，车箱以外的任何部分（驾驶室顶、脚踏板、翼子板等）严禁乘人；
　　（三）　货车载人必须经单位领导批准，事先对车辆进行安全检查，对驾驶员、乘车人进行安全教育，并指定专人负责；车箱栏板高度不足一米的，乘车人不准站立车中；
　　（四）　货车挂车、自动倾卸车、平板拖车、起重车除驾驶室以外不准乘人；
　　（五）　装运危险物品，应当选派政治可靠 、技术良好 、熟悉道路情况的驾驶员担任；危险品要包装牢固、严密，不得与其他货物混装，必须有专人押运，不得搭乘其他人员；行驶中要提高警惕，避免紧急制动；中途停车应当选择安全地带，押运员不得远离；
　　（六）　货车载货高度超出车箱时，押运、装卸人员不准躺卧；货物高度超过驾驶室时，必须留出安全乘坐位置。

第三章　机动车驾驶员




第十四条　机动驾驶员必须符合规定的政治条件和技术要求，并且没有其他妨碍驾驶车辆的疾病和身体缺陷。


第十五条　驾驶人员分为驾驶员、学习驾驶员、实习驾驶员。
　　（一）　驾驶员必须经过公安机关或公路交通管理机关的考核，发给驾驶证，方准驾驶；
　　（二）　学习驾驶员，应领取公安机关或公路交通管理机关核发的学习证，在正式驾驶员的辅导下，按指定时间、路线练习驾车，车身前后要悬挂“教练车”标志，车上不准带人或运载危险物品；
　　（三）　实习驾驶员，是学习驾驶员经过公安机关或公路交通管理机关测试交通规则、机械常识、椿考和路考合格后，在学习证上签章转入实习，实习期满后，由单位作出政治、技术鉴定，到公安机关或公路交通管理机关核发驾驶证。
　　现役军人考领驾驶证由部队主管部门自行规定办理。


第十六条　复员退役军人分配从事机动车驾驶工作，由任用单位出具证明，凭“中国人民解放军驾驶执照”换发同类车型的地方驾驶证。退役期超过一年以上者，应当复测交通规则和路考；退役期超过两年以上者，应当按初考科目测试合格后，换发驾驶证。


第十七条　驾驶员准驾与增驾：
　　（一）　持大型客车记录的准驾各类方向盘式汽车及拖拉机；
　　（二）　持大型货车记录的，除大客车外，准驾车类与大客车相同；
　　（三）　持小型汽车和方向盘式三轮机动车记录的可以互驾；
　　（四）　持手把式三轮机动车记录的三轮摩托车和手把式后三轮车可以互驾，并准驾摩托车和手扶式拖拉机；
　　（五）　持方向盘式拖拉机记录的，准驾手扶式拖拉机；
　　（六）　驾驶员需增驾车类时，必须经公安机关或公路交通管理机关考核。


第十八条　 驾驶员审验与调动：
　　（一）　驾驶员的审验，每年进行一次，合格后由公安机关或公路交通管理机关在驾驶证
上签章；未经年审的驾驶员，不准继续驾驶车辆；
　　（二）　驾驶员调动，全部档案须在三个月之内办理迁移手续；更换单位，应及时向公安
机关或公路交通管理机关办理手续。


第十九条　机动车驾驶员必须遵守下列规定：
　　（一）　严格遵守交通规则和操作规程， 服从交通民警和公路交通管理人员
的指挥、检
查，维护交通秩序，确保人民生命财产的安全；
　　（二）　驾驶车辆时，必须携带驾驶证，驾驶证不得转借、涂改、伪造；
　　（三）　不准驾驶与证件规定不相符的车辆；
　　（四）　严禁酒后开车；
　　（五）　驾驶车辆时，禁止吸烟、饮食和闲谈；
　　（六）　不准将车辆交给无驾驶证的人驾驶。

第四章　非机动车




第二十条　非机动车中的自行车、 三轮车、 人力车、畜力车必须持有有关机关核发的牌、证。安全设备必须齐全有效。驾驶车辆，赶、骑牲畜，必须靠道路右侧行进。


第二十一条　非机车行驶街道、公路时，必须遵守下列规定：
　　（一）　不准并列行驶或争道抢行；
　　（二）　骑自行车时， 不准撑伞、 双手离把、互相追逐、扶肩并行、栽头猛拐、曲线竞驶、攀扶其他车辆和在人行道上骑自行车，转弯时，必须伸手示意，在市区内骑车不准带人，在街道、公路上不准学骑自行车；
　　（三）　严禁酒后驾车；
　　（四）　畜力车行驶中，赶车人不得远离或在车上躺卧；通过交叉路口、市、镇、繁华街道时，赶车人必须下车牵引牲畜；进入市区按指定路线行驶；未经驯服的牲畜，不准驾车进入市、镇或在郊区公路上行驶；
　　（五）　非机动车必须选择不妨碍交通的安全地点停放。畜力车停放时，必须拉好手闸，拴好牲畜。

第五章　　乘车人、行人及其他




第二十二条　　乘车人必须遵守下列规定：
　　（一）　乘坐公共汽车、电车时，必须在靠近站牌的人行道上依次候车；
　　（二）　不准携带危险物品乘车；
　　（三）　乘车时，不准将身体任何部分伸出车外，不准跳车；
　　（四）　行车中不得与驾驶员淡笑，不得催驾驶员赶路；
　　（五）　上下车时，必须听从指挥，车辆停稳后，依次上下、不得拥挤。


第二十三条　行人必须遵守下列规定：
　　（一）　行人应当走人行道，没有划分人行道的，必须靠路边行走；
　　（二）　横过街道、公路或交叉路口时，从人行横道线内通过，并且应当注意避让来往车
辆；无人行横道线的道路，应当在无来往车辆时通过，严禁在机动车临近时横穿道路；
　　（三）　不准在街道、公路上拦车、扒车、追车和强行搭车；
　　（四）　教师和家长，应教育儿童注意安全，维护交通秩序，不准在街道或公路上玩耍、
打闹、不准抛物打车；学龄前儿童在街道、公路上行走时，必须有成年人带领。


第二十四条　不准在街道、 公路上堆放物资、 摆摊、积肥、挖沟引水、支搭棚阁、放牧等。因施工作业临时占用街道、公路，须经公安机关或公路交通管理机关批准。
　　在公路附近伐木、开山、放炮和从事其它危险作业时，应由施工单位采取安全措施，不得损毁、占用公路和堵塞交通。


第二十五条　公路养护部门必须保持交通标志齐全，经常对道路、桥梁、涵洞、渡船进行安全检查。公路发生水毁、塌方等情况和改线、建桥时，要立即设置标志，采取措施，保证车辆通行。堆放备料，不得妨碍交通。


第二十六条　遇到本规则没有规定的情况， 车辆、 行人必须在保证交通安全的原则下通行。

第六章　奖励和交通违章与事故的处理




第二十七条　　对维护交通秩序和安全行车好的单位或个人，公安机关或公路交通管理机关要及时总结推广经验，给予表扬或奖励。


第二十八条　　对违反本规则和发生交通事故的人，公安机关或公路交通管理机关应本着教育为主的原则，根据情节轻重，态度好坏，区分初犯或屡教不改的，分别给予不同程度的处理，直至追究刑事责任。
　　对迫使、纵容他人违反本规则者，应追究责任，分别给予处理。


第二十九条　车辆发生交通事故时，驾驶人员必须立即停车抢救伤者，保护现场（急救伤者移动现场，须设标记）， 并且及时报告当地公安机关或公路交通管理
机关， 听候处理。发生事故畏罪潜逃或伪造现场者，应从严处理。
　　对蓄意破坏交通秩序、制造交通事故的阶级敌人，坚决予以打击。

第三十条　军车驾驶员发生交通事故时，由军车主管部门负责处理；如涉及地方车辆、行人的事故，由公安机关或公路交通管理机关会同有关军事部门处理。

第七章　附　则


第三十一条　各省、市、自治区可根据本规则，结合当地具体情况，制定实施细则，并报公安部、交通部备案。


第三十二条　本规则自公布之日起试行。

环境公益诉讼的实践和探索
肖 玮 赖长浩

摘 要：环境公益诉讼是解决环境问题，保护国家、社会和公众环境权益的有效途径。本文从国内环境公益诉讼的实践出发，借鉴国外环境公益诉讼的经验，分析了我国环境诉讼法律制度存在的问题，阐述了建立环境公益诉讼制度的必要性，并提出了建立环境公益诉讼制度的建议，旨在探索一条落实科学发展观的环境保护新思路。
关键词：环保 诉讼制度 公益诉讼 研究

公益诉讼是于20世纪60年代，美国在经历剧烈的社会变革后广泛使用的术语。当时的众多社会制度均面临挑战，因而出现了各种尝试改革的方案，设立了众多的公益法律机构及类似的倡导制度，它们都是为了环境、消费者、女性、有色人种、未成年人及类似的诸多利益而展开活动。
各国的环境公益诉讼制度不尽相同，在我国也没有形成一个公认的概念。笔者认为，环境公益诉讼应当是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权（如《中华人民共和国环境保护法》第六条规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告），对侵害国家环境权益、社会公共环境权益的行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的行为规范。也就是说，环境公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下，按照法定程序，依法对于个人或组织提起的违法侵犯国家环境权益、社会公共环境权益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动。
就环境问题提起公益诉讼在国外已有较完善的制度和大量的实践。近年来，国内也开始了一些积极有益的尝试和探索。
1. 国内环境公益诉讼的实践
据报道，2004年5月12日，四川省资阳市雁江区人民检察院对该市雁江区清水河流域8家石材厂违规加工石材，擅自向河道排放石浆，造成河道污染和堵塞，严重影响了村民的生产、生活一事正式启动法律程序，发出检察建议书，建议这些企业进行整改，并将整改情况报送检察院。
该院在建议书中指出，这8家石材加工厂在未办理任何证照的情况下，违规加工石材，擅自向河道排放石浆，造成河道污染和堵塞，严重影响了村民的生产、生活。为此建议企业对治污设施进行整改，修建沉淀净化池，使所排出水达到环保标准；对因排放的石浆水造成河床升高、河道堵塞，众厂家应进行清理，将河道恢复原状。建议书要求这8家石材厂将整改情况报送该院。
　　雁江区人民检察院告诫这些企业，如果不积极治理污染，继续侵害“三农”，将对其依法提起民事公诉。
目前，检察院正在等待企业整改的消息。
此前，雁江区环保局曾对污染企业发出整改通知书，限期15日内停产整改。但众厂家仍然我行我素，不肯投资治理污染，以至这一问题得不到切实解决。
　　检察院就污染问题代表国家向污染企业发出检察建议书或提起公益诉讼，是否滥用了国家法律赋予的司法权力，干扰正常的民事法律关系，法院会不会支持呢？
其实，类似案件在2003年已有判例。
2003年5月9日，乐陵市人民法院根据原告乐陵市人民检察院对被告范某通过非法渠道非法加工销售石油制品，损害国有资源，造成环境污染，威胁人民健康，影响社会稳定提起诉讼，请求依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危险一案，依据《民法通则》第5条、第73条、第134条规定作出判决，责令被告范某将其所经营的金鑫化工厂，于本判决生效后的5日内自行拆除，停止对社会公共利益的侵害，排除对周围群众的妨碍，消除对社会存在的危险。
这起由乐陵市检察院起诉、乐陵市法院判决的环境污染停止侵害案，是最近处理的一个较好的环境公益诉讼案件，无论是在程序上还是在实体上，都有重要的借鉴意义。
2003年11月，四川省首例环境污染公益诉讼案近日在阆中“尘埃落定”。阆中市人民法院依法判决该市群发骨粉厂停止对环境的侵害，并在1个月内改进设备，直至排出的烟尘、噪声、总悬浮颗粒物不超过法定浓度限值标准为止。
较长时间以来，阆中市群发骨粉厂周围居民因长期受该厂烟尘、噪声污染侵害，多次到环保部门投诉。今年初，该市环保局在对该厂周围区域的空气质量进行监测后发现，其悬浮颗粒物、噪声等超标较严重。随后，该市检察院向法院提起民事诉讼。法院审理后认为，群发骨粉厂排放的污染物在一定程度上对周边群众的工作、生活构成了侵害，并依法作出了上述判决。
2004年6月，国家环保总局副局长潘岳在“世界环境名人聚会北京探讨科学发展观”大会上提出，公众应该成为环境污染事件中的诉讼主体，建立环境公益诉讼制度，让任何公民、团体和国家机关都能与污染环境者在法庭上一论高低。
据潘岳副局长介绍，环境权益并不仅仅属于私人，它更多地属于社会公益，而要加大对环境污染和生态破坏的惩治力度，环境诉讼的主体就应从直接的受害者扩大到政府环境保护部门、环保组织、公众，把污染企业置于公众的监督之下，并形成污染企业如过街老鼠人人喊打的态势，从根本上扭转污染反弹的现象。去年，北京市环保局将屡次违反《环境保护法》的9家企业告上法庭，法庭判令9家企业停止环境污染行为并缴纳罚金。
2. 建立环境公益诉讼制度的思考和建议
2.1 建立环境公益诉讼制度的必要性
目前我国法学界在公益诉讼研究方面较具代表性的观点有两种。一种观点认为，公益诉讼有广义和狭义之分。广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益的诉讼，既有国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼，也有私法人、非法人团体、个人代表国家以自己的名义提起的诉讼。狭义的公益诉讼是指国家机关代表国家以国家的名义提起的公益诉讼。另一种观点认为，公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反经济法律、法规侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的活动。公益诉讼不等于公诉，它既可以由国家授权的检察机关和政府机关代表国家提起公诉，又可以由利害关系人以国家授权机关的名义或以个人的名义提起诉讼。
今年，在北京大学法学院，近30名来自实务部门和理论界的专家、学者就公益诉讼在我国理论和实践中的问题展开了热烈而深入的研讨，对于公益诉讼的必要性，与会专家都认为无可置疑。专家认为，在利益多元的现代社会，存在很多目前的共同诉讼所无法包含的利益需要法律的保护。同时，建立公益诉讼制度来维护由于行政或立法等原因受到损害的社会公共利益，是推进社会改革，促进民主与法治完善的重要途径。法院对涉诉当事人众多的案件通过不受理实施的压制只会造成更大的社会不安。受理公益诉讼案件，不仅不会影响法院的形象，反而更好地树立法院维护人民利益及正义与公平的良好形象。
——是依法治国，建设社会主义法治国家的要求。在各国民事诉讼制度中，大多数发达国家都有较完善的公益诉讼制度，环境保护的公益诉讼是其中的重要内容。我国要建设社会主义法治国家，实施环境保护基本国策，充分保护国家、社会和公众的环境权益，如不建立完善的环境公益诉讼制度，不能说明中国的民事诉讼制度的健全，也不能保证我国经济社会全面、协调和可持续的发展。
从目前我国现行法律规定看，侵害国家利益或公共利益，应当承担法律责任。但是，对侵害国家利益或公共利益的行为，目前大量的是追究行政责任，少量追究刑事责任，而极少、极难追究民事责任。这一法律空白，有必要通过建立环境公益诉讼制度来填补，真正保障国家利益和公共利益不受侵害。
——是保护公共利益的需要。法律保护的对象不仅限于特定的主体利益，在某些情况下，违法行为会侵害不特定多数人的利益。在我国，对公共利益的侵害突出表现在“公害事件”和“国有资产流失”两个方面。 公害事件也就是通常所说的直接造成不特定的大多数人的人身、财产损害的事件。当前人们抱怨最多的主要是环境污染问题。环境污染已经成为威胁人类生存的问题，近年来，环境污染致害事件明显呈上升趋势，纵然新闻媒体用了相当的篇幅宣传环境污染给人类带来的危害，污染仍然象“恶魔”一样吞噬着人类生存的地球。然而，由此而引起的诉讼却寥寥无几，其主要原因是我国现行法上确立的权利主体偏离了社会现实需要，环境公益诉讼的法律地位并不明确。
——是环境保护执法提出的新要求。目前我国环境保护执法在很大程度上是指环境保护监督管理部门依法追究环境违法者的行政法律责任，而对环境违法者民事责任的追究仅仅是由特定的直接受到环境污染损害的单位或者个人通过提起民事诉讼来实现，当违法者触犯刑律时，由司法机关介入提起国家公诉追究违法者的刑事责任，在这种情况下，当违法者违反环境保护法律法规，侵害国家利益或公共利益，但又未触犯刑律时，按照现行法律，对于上述事件，可能只有极少数人享有起诉权，或者任何公民、法人对这种违法行为均无起诉权。即便是有的受害人依法具有原告资格，也常常由于诉诸法律主张权利对他来说可能是很不经济的，或者因为受害人多，谁也不愿意付出代价让别人搭便车等原因而无人起诉，只有靠追究违法者的行政法律责任来制止侵害行为或处以经济处罚，而无法让受损害者得到民事法律的救济。这时，环境保护行政主管部门或其他部门作为政府（国家或公共利益）的代表，就有责任提起环境公益诉讼。
此外，目前我国环境保护法律法规规定的环境保护管理手段和措施还比较“软弱”，环境保护行政执法很难到位，需要有更多更有力的手段和措施来解决环境污染问题，让违法者得到应得惩处。通过环境公益诉讼的手段来解决环境污染问题，必然促进环境保护执法工作的深化。
2.2 建立环境公益诉讼制度之建议
对环境公益诉讼制度的设计方案，笔者建议在《环境保护法》中进一步明确有关主体对侵犯公益的行为提起诉讼的权利，因为诉讼权是一项公民的基本权利，保护环境公益的诉讼权利应当得到环境基本法的肯定。另外《民事诉讼法》中设置相应的环境公益诉讼内容，对环境公益诉讼案件的诉讼主体、受理条件、诉讼范围、审判程序等作出具体规定，形成完整规范的环境公益诉讼制度。就具体的诉讼操作而言，笔者建议：
——赋予一切单位和个人以诉权。环境公益诉讼由谁来做原告？有的认为环境公益诉讼的主体只能是国家机关即检察院，有的认为由检察院进行公益公诉有违法理，更多的人主张不论国家机关，还是公民个人或其他组织均为公益诉讼的原告主体。笔者认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第六条的规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告。这条规定中的“控告权”不仅仅是一种宣告的权利，还是一种直接的诉权，是赋予国家机关、有关组织、公民个人均有环境公益诉权。而且，既然是为保护国家环境权益和社会公共环境权益而设置的程序制度，就应当体现其社会性、公共性，允许更广泛的更能代表不同层次利益的法律主体进行公益诉讼，不应有所限制。当然，当国家环境权益或者社会公共环境权益受到侵害时，最为合适的起诉主体应当是环保部门。作为对环境保护工作实施统一监督管理的政府环保部门有责任、有义务对侵害国家利益、公共利益的环境污染和生态破坏行为提起公益诉讼，以保护国家利益和社会公共利益。
　　在我国，检察机关作为国家法律监督机关，负有监督法律统一正确实施的职责，其权力行为不具有实质处分的性质，处于一种超然的地位，在国家利益和社会公共利益受到损害以后，检察机关应当有权代表国家向人民法院提起公益诉讼。　但是，具体到环境公益诉讼，环保部门则担负着维护国家、社会和公众环境权益的重要职责。其特殊的环境管理职责、优越的取证手段对其提起环境公益诉讼有着得天独厚的条件。
　　如果说法律赋予环保部门对国家环境资源和公共环境利益进行行政管理是防止国家环境资源和公共环境利益受侵害的保证，那么，法律赋予环保部门依法行使保护国家环境权益和社会公共环境权益的民事起诉权，则是在国家环境权益和社会公共环境权益受到侵害后进行补救的重要途径。
环境污染和生态破坏行为往往不直接侵犯特定的公民、法人或者其他组织的合法权益，导致无人享有诉权，即使法律赋予其诉权，也常常因为起诉与否与他们的自身利益无直接的关系而无人起诉。此时，环保部门以其特殊的环境管理职责，提起环境公益诉讼是最好的选择。因为证据是诉讼成败的关键，环保部门作为环境管理者，一方面可以通过现场检查、取样监测、保全证据等手段最及时、最直接地发现侵害行为和采集证据，另一方面，环保部门掌握了采集证据的技术手段和监测工具，能及时有效地采集证据，承担诉讼举证责任最为有利。
当然，环保社团组织和公众也应当是环境公益诉讼不可缺少的主体，当国家机关对某些损害公益行为会顾虑方方面面的关系、面临重重压力而懈怠起诉时，“舍得一身剐，敢把皇帝拉下马”的民众却在诉讼意志上很少会受到干扰，更敢于举起公益诉讼大旗，弥补了不足之处，便于形成强大的诉讼合力，充分保障违反公益的行为受到法律追究。国家应当予以鼓励和支持，形成环境污染和生态破坏行为人人喊打的局面，从而推动经济社会的可持续发展。对此可借鉴国外的告发人诉讼制度，对胜诉的原告给予适当的奖励。
——环境公益诉讼不应受诉讼时效的限制。我国现行三大诉讼均有关于诉讼时效的规定，要求出现纠纷必须在一定的期限内提起诉讼，否则将丧失胜诉的权利，但在《民法通则》的有关司法解释中规定“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”。笔者认为，这一规定是出于保护国家利益所需，而公益诉讼同样是保护国家利益和社会公共利益的救济渠道，也应当不受诉讼时效的限制，使侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为在任何时候均能受到法律追究。
——举证责任应区别诉讼主体而定。在民事诉讼中，作为提出诉讼主张的民事诉讼主体，应当为自己的主张提供证据证明。在环境公益诉讼中，举证责任应根据环境法和民事程序法中有关举证责任的原则及公益诉讼的特殊性，来解决环境公益诉讼的举证责任问题，应区别诉讼主体而定。
对于公众因环境污染纠纷提起的诉讼，实行举证责任倒置，已有相关的司法解释（注：参见最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第74条）。公众或环保社团组织作为原告提起环境公益诉讼主要起因是环境污染公害，如按“谁主张，谁举证”的分担原则，众多的公害受害者就难以得到真正的司法保护。原因之一就是他们在许多情况下不可能就某些要件举证，主要体现在公众一方难以举证行为人的行为与损害事实之间的因果关系、行为人是否有过错等等。在公害案件中，一是由于受害人缺乏收集证据的技术手段，对大气、水质污染缺乏相应的监测手段和监测工具，而无法获得确凿的证据；二是由于发生危害的复杂性和说明危害发生机制的困难性使受害人无法举证；三是由于科技、文化水平的限制，一般人难以知道某种污染可能造成某种危害（包括将来的危害），以及专有技术和生产工艺的保密性，也使受害人难以对加害人有无过错举证。所以在环境公害案件中，原告方往往只能证明自己受到了损害，而对侵权人在环境侵权的主观过错、行为违法性、因果关系方面的事实很难或根本不可能举证。要查明公害的原因需要高度的科学知识和大规模的科学调查，作为普通的公众其收集证据的能力较弱，进行这种证明是极其困难的。实行举证责任倒置，使公众的举证责任得到缓和，公众作为原告只要对自己主张的因果关系的盖然性举证证明就算是完成了举证。
环保部门或检察机关等国家机关代表国家提起环境公益诉讼，因其特殊的身份和职责，应对其主张承担举证责任。一是这些国家机关有权力开展调查取证活动，可通过现场检查、取样监测、证据保全等手段有效地采集证据；二是国家机关特别是环保部门拥有收集证据的技术手段和专业技术人才，可以获得充分确凿的证据。
——诉讼请求应包括赔偿金。提起环境公益诉讼主要在于制止环境污染和生态破坏的危害和获得损害赔偿。无论谁作为原告，如提出停止侵害、排除妨害、消除危险的诉讼主张，应该很容易得到法院的支持获得胜诉。至于损害赔偿，则比较复杂，这类案件，受害人众多，受害情况不一，最终损害结果可能一时也难以确定，特别是对国家和公共利益的损害目前还难以计算，还存在不少法律和技术上的障碍，但是，违法者应当对造成的损害承担赔偿责任。在诉讼实践中，可以如北京市环保局一样提出缴纳罚金的诉讼请求，罚金的数额应高于其违法所得，以阻吓违法者，达到利用经济手段解决环境问题的目的。此外，为了鼓励环保社团组织和公众提起环境公益诉讼，应对其胜诉后进行奖励，奖励金应以全额赔偿金的一定比例为限，正如国外的告发人诉讼。
——法院受理环境公益诉讼案件并不违背法律的基本精神。在当前，一些法院拒绝受理环保部门、检察院或公众起诉的公益诉讼案件，理由就是法律没有明文规定可以提起环境公益诉讼。事实上，在绝大多数国家，检察院等国家机关和公众都是可以提起环境公益诉讼的，只是范围大小有所区别而已。在我国，那些涉及到国家环境利益和公共环境利益的案件，因为没有确定的受害人作为诉讼主体而无法提起诉讼，因而国家和公众的利益得不到应有的保护，环境公益诉讼正好可以解决这一问题。法院受理这类案件并不违背法律的基本精神。
——诉讼处分权应作限制。环境公益诉讼案件原告起诉的目的不是为了自身的私益，而是代表国家、公众为维护公益进行的诉讼，其诉讼权利不是自生的，而是国家和公众赋予的，因此原告的诉讼处分权应作限制。笔者认为,除非因证据不足，被告承认错误并已经主动补救了其侵害公益的行为，否则，原告不能撤回起诉，防止出现被告诱使迫使原告撤诉、违法行为依旧存在的现象；凡事实清楚，证据确凿，被告明显违反法律，侵害国家环境权益或社会公共环境权益的案件不允许撤诉。在诉讼过程中，如果原告丧失法律行为能力或死亡，则按照诉讼主体资格的继承原理，任何符合公益诉讼主体资格条件的机关、团体、公民均可以公共利益继受者的身份继续参加诉讼；如一审判决原告败诉，原告放弃上诉权，其他机关、团体、公民不服一审裁判的，有权提起再审申请，通过再审渠道，追究违法者的法律责任。
——不适用调解制度。合意是调解制度的核心和灵魂，调解制度在诉讼活动中得以成立的前提是当事人有处分权，在实践当中为了达成调解结果，当事人往往要放弃一部分实体权利。但环境公益诉讼的性质决定了原告的“意”不是其自身的意志，而是代表国家和公众的意志，其权利和义务都是特定的，无权代表国家和公众擅自放弃、处分权利，谈不上原被告双方在诉讼中相互协商、彼此妥协、达成和解的问题，缺乏合意的条件和基础，调解也就失去存在的价值。
——由人民法院直接执行。环境公益诉讼的裁判发生法律效力后，同刑事诉讼一样，人民法院直接交付执行机关执行。同民事裁判明显不同的是，民事裁判发生法律效力后，当事人愿意自动履行的，不需要由人民法院直接执行。只有义务人拒不履行义务，权利人才可申请人民法院强制执行。在环境公益诉讼案件中，原告代表国家或公益提出诉讼胜诉后，基于对国家利益和公共利益的保护考虑，法院应直接执行，而不应由胜诉原告来申请强制执行。
——原告胜诉后应给予奖励。我国历来重视奖励揭发、检举违法行为有功的单位和个人，那么任何单位和个人对违法行为以自己的名义提起环境公益诉讼胜诉后，理所当然应受到奖励。环境公益诉讼中的原告主要出于对正义的追求，对完美、和谐社会生活的需要，要求司法机关惩恶扬善，维护社会正常秩序或保护国家利益不受侵犯，这种爱国主义精神，追求正义的勇气和胆量及国家主人翁的责任感，当然应受到奖励，而且应当受到重奖。不可否认，对胜诉后的公益诉讼原告予以重奖，也会促使产生为自己直接获得奖励而诉讼的动机，但即便如此，只要这种动机有利于实现社会正义，就应当给予奖励和支持。这和国外的告发人诉讼制度也是一致的。