江西省国家行政机关公文处理办法

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国务院


中华人民共和国国务院令

第641号




　　《城镇排水与污水处理条例》已经2013年9月18日国务院第24次常务会议通过，现予公布，自2014年1月1日起施行。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 总　理 　李克强
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2013年10月2日



城镇排水与污水处理条例



第一章　总　　则

　　第一条　为了加强对城镇排水与污水处理的管理，保障城镇排水与污水处理设施安全运行，防治城镇水污染和内涝灾害，保障公民生命、财产安全和公共安全，保护环境，制定本条例。
　　第二条　城镇排水与污水处理的规划，城镇排水与污水处理设施的建设、维护与保护，向城镇排水设施排水与污水处理，以及城镇内涝防治，适用本条例。
　　第三条　县级以上人民政府应当加强对城镇排水与污水处理工作的领导，并将城镇排水与污水处理工作纳入国民经济和社会发展规划。
　　第四条　城镇排水与污水处理应当遵循尊重自然、统筹规划、配套建设、保障安全、综合利用的原则。
　　第五条　国务院住房城乡建设主管部门指导监督全国城镇排水与污水处理工作。
　　县级以上地方人民政府城镇排水与污水处理主管部门（以下称城镇排水主管部门）负责本行政区域内城镇排水与污水处理的监督管理工作。
　　县级以上人民政府其他有关部门依照本条例和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内负责城镇排水与污水处理监督管理的相关工作。
　　第六条　国家鼓励采取特许经营、政府购买服务等多种形式，吸引社会资金参与投资、建设和运营城镇排水与污水处理设施。
　　县级以上人民政府鼓励、支持城镇排水与污水处理科学技术研究，推广应用先进适用的技术、工艺、设备和材料，促进污水的再生利用和污泥、雨水的资源化利用，提高城镇排水与污水处理能力。

第二章　规划与建设

　　第七条　国务院住房城乡建设主管部门会同国务院有关部门，编制全国的城镇排水与污水处理规划，明确全国城镇排水与污水处理的中长期发展目标、发展战略、布局、任务以及保障措施等。
　　城镇排水主管部门会同有关部门，根据当地经济社会发展水平以及地理、气候特征，编制本行政区域的城镇排水与污水处理规划，明确排水与污水处理目标与标准，排水量与排水模式，污水处理与再生利用、污泥处理处置要求，排涝措施，城镇排水与污水处理设施的规模、布局、建设时序和建设用地以及保障措施等；易发生内涝的城市、镇，还应当编制城镇内涝防治专项规划，并纳入本行政区域的城镇排水与污水处理规划。
　　第八条　城镇排水与污水处理规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、水污染防治规划和防洪规划，并与城镇开发建设、道路、绿地、水系等专项规划相衔接。
　　城镇内涝防治专项规划的编制，应当根据城镇人口与规模、降雨规律、暴雨内涝风险等因素，合理确定内涝防治目标和要求，充分利用自然生态系统，提高雨水滞渗、调蓄和排放能力。
　　第九条　城镇排水主管部门应当将编制的城镇排水与污水处理规划报本级人民政府批准后组织实施，并报上一级人民政府城镇排水主管部门备案。
　　城镇排水与污水处理规划一经批准公布，应当严格执行；因经济社会发展确需修改的，应当按照原审批程序报送审批。
　　第十条　县级以上地方人民政府应当根据城镇排水与污水处理规划的要求，加大对城镇排水与污水处理设施建设和维护的投入。
　　第十一条　城乡规划和城镇排水与污水处理规划确定的城镇排水与污水处理设施建设用地，不得擅自改变用途。
　　第十二条　县级以上地方人民政府应当按照先规划后建设的原则，依据城镇排水与污水处理规划，合理确定城镇排水与污水处理设施建设标准，统筹安排管网、泵站、污水处理厂以及污泥处理处置、再生水利用、雨水调蓄和排放等排水与污水处理设施建设和改造。
　　城镇新区的开发和建设，应当按照城镇排水与污水处理规划确定的建设时序，优先安排排水与污水处理设施建设；未建或者已建但未达到国家有关标准的，应当按照年度改造计划进行改造，提高城镇排水与污水处理能力。
　　第十三条　县级以上地方人民政府应当按照城镇排涝要求，结合城镇用地性质和条件，加强雨水管网、泵站以及雨水调蓄、超标雨水径流排放等设施建设和改造。
　　新建、改建、扩建市政基础设施工程应当配套建设雨水收集利用设施，增加绿地、砂石地面、可渗透路面和自然地面对雨水的滞渗能力，利用建筑物、停车场、广场、道路等建设雨水收集利用设施，削减雨水径流，提高城镇内涝防治能力。
　　新区建设与旧城区改建，应当按照城镇排水与污水处理规划确定的雨水径流控制要求建设相关设施。
　　第十四条　城镇排水与污水处理规划范围内的城镇排水与污水处理设施建设项目以及需要与城镇排水与污水处理设施相连接的新建、改建、扩建建设工程，城乡规划主管部门在依法核发建设用地规划许可证时，应当征求城镇排水主管部门的意见。城镇排水主管部门应当就排水设计方案是否符合城镇排水与污水处理规划和相关标准提出意见。
　　建设单位应当按照排水设计方案建设连接管网等设施；未建设连接管网等设施的，不得投入使用。城镇排水主管部门或者其委托的专门机构应当加强指导和监督。
　　第十五条　城镇排水与污水处理设施建设工程竣工后，建设单位应当依法组织竣工验收。竣工验收合格的，方可交付使用，并自竣工验收合格之日起15日内，将竣工验收报告及相关资料报城镇排水主管部门备案。
　　第十六条　城镇排水与污水处理设施竣工验收合格后，由城镇排水主管部门通过招标投标、委托等方式确定符合条件的设施维护运营单位负责管理。特许经营合同、委托运营合同涉及污染物削减和污水处理运营服务费的，城镇排水主管部门应当征求环境保护主管部门、价格主管部门的意见。国家鼓励实施城镇污水处理特许经营制度。具体办法由国务院住房城乡建设主管部门会同国务院有关部门制定。
　　城镇排水与污水处理设施维护运营单位应当具备下列条件：
　　（一）有法人资格；
　　（二）有与从事城镇排水与污水处理设施维护运营活动相适应的资金和设备；
　　（三）有完善的运行管理和安全管理制度；
　　（四）技术负责人和关键岗位人员经专业培训并考核合格；
　　（五）有相应的良好业绩和维护运营经验；
　　（六）法律、法规规定的其他条件。

第三章　排　　水

　　第十七条　县级以上地方人民政府应当根据当地降雨规律和暴雨内涝风险情况，结合气象、水文资料，建立排水设施地理信息系统，加强雨水排放管理，提高城镇内涝防治水平。
　　县级以上地方人民政府应当组织有关部门、单位采取相应的预防治理措施，建立城镇内涝防治预警、会商、联动机制，发挥河道行洪能力和水库、洼淀、湖泊调蓄洪水的功能，加强对城镇排水设施的管理和河道防护、整治，因地制宜地采取定期清淤疏浚等措施，确保雨水排放畅通，共同做好城镇内涝防治工作。
　　第十八条　城镇排水主管部门应当按照城镇内涝防治专项规划的要求，确定雨水收集利用设施建设标准，明确雨水的排水分区和排水出路，合理控制雨水径流。
　　第十九条　除干旱地区外，新区建设应当实行雨水、污水分流；对实行雨水、污水合流的地区，应当按照城镇排水与污水处理规划要求，进行雨水、污水分流改造。雨水、污水分流改造可以结合旧城区改建和道路建设同时进行。
　　在雨水、污水分流地区，新区建设和旧城区改建不得将雨水管网、污水管网相互混接。
　　在有条件的地区，应当逐步推进初期雨水收集与处理，合理确定截流倍数，通过设置初期雨水贮存池、建设截流干管等方式，加强对初期雨水的排放调控和污染防治。
　　第二十条　城镇排水设施覆盖范围内的排水单位和个人，应当按照国家有关规定将污水排入城镇排水设施。
　　在雨水、污水分流地区，不得将污水排入雨水管网。
　　第二十一条　从事工业、建筑、餐饮、医疗等活动的企业事业单位、个体工商户（以下称排水户）向城镇排水设施排放污水的，应当向城镇排水主管部门申请领取污水排入排水管网许可证。城镇排水主管部门应当按照国家有关标准，重点对影响城镇排水与污水处理设施安全运行的事项进行审查。
　　排水户应当按照污水排入排水管网许可证的要求排放污水。
　　第二十二条　排水户申请领取污水排入排水管网许可证应当具备下列条件：
　　（一）排放口的设置符合城镇排水与污水处理规划的要求；
　　（二）按照国家有关规定建设相应的预处理设施和水质、水量检测设施；
　　（三）排放的污水符合国家或者地方规定的有关排放标准；
　　（四）法律、法规规定的其他条件。
　　符合前款规定条件的，由城镇排水主管部门核发污水排入排水管网许可证；具体办法由国务院住房城乡建设主管部门制定。
　　第二十三条　城镇排水主管部门应当加强对排放口设置以及预处理设施和水质、水量检测设施建设的指导和监督；对不符合规划要求或者国家有关规定的，应当要求排水户采取措施，限期整改。
　　第二十四条　城镇排水主管部门委托的排水监测机构，应当对排水户排放污水的水质和水量进行监测，并建立排水监测档案。排水户应当接受监测，如实提供有关资料。
　　列入重点排污单位名录的排水户安装的水污染物排放自动监测设备，应当与环境保护主管部门的监控设备联网。环境保护主管部门应当将监测数据与城镇排水主管部门共享。
　　第二十五条　因城镇排水设施维护或者检修可能对排水造成影响的，城镇排水设施维护运营单位应当提前24小时通知相关排水户；可能对排水造成严重影响的，应当事先向城镇排水主管部门报告，采取应急处理措施，并向社会公告。
　　第二十六条　设置于机动车道路上的窨井，应当按照国家有关规定进行建设，保证其承载力和稳定性等符合相关要求。
　　排水管网窨井盖应当具备防坠落和防盗窃功能，满足结构强度要求。
　　第二十七条　城镇排水主管部门应当按照国家有关规定建立城镇排涝风险评估制度和灾害后评估制度，在汛前对城镇排水设施进行全面检查，对发现的问题，责成有关单位限期处理，并加强城镇广场、立交桥下、地下构筑物、棚户区等易涝点的治理，强化排涝措施，增加必要的强制排水设施和装备。
　　城镇排水设施维护运营单位应当按照防汛要求，对城镇排水设施进行全面检查、维护、清疏，确保设施安全运行。
　　在汛期，有管辖权的人民政府防汛指挥机构应当加强对易涝点的巡查，发现险情，立即采取措施。有关单位和个人在汛期应当服从有管辖权的人民政府防汛指挥机构的统一调度指挥或者监督。

第四章　污水处理

　　第二十八条　城镇排水主管部门应当与城镇污水处理设施维护运营单位签订维护运营合同，明确双方权利义务。
　　城镇污水处理设施维护运营单位应当依照法律、法规和有关规定以及维护运营合同进行维护运营，定期向社会公开有关维护运营信息，并接受相关部门和社会公众的监督。
　　第二十九条　城镇污水处理设施维护运营单位应当保证出水水质符合国家和地方规定的排放标准，不得排放不达标污水。
　　城镇污水处理设施维护运营单位应当按照国家有关规定检测进出水水质，向城镇排水主管部门、环境保护主管部门报送污水处理水质和水量、主要污染物削减量等信息，并按照有关规定和维护运营合同，向城镇排水主管部门报送生产运营成本等信息。
　　城镇污水处理设施维护运营单位应当按照国家有关规定向价格主管部门提交相关成本信息。
　　城镇排水主管部门核定城镇污水处理运营成本，应当考虑主要污染物削减情况。
　　第三十条　城镇污水处理设施维护运营单位或者污泥处理处置单位应当安全处理处置污泥，保证处理处置后的污泥符合国家有关标准，对产生的污泥以及处理处置后的污泥去向、用途、用量等进行跟踪、记录，并向城镇排水主管部门、环境保护主管部门报告。任何单位和个人不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒污泥。
　　第三十一条　城镇污水处理设施维护运营单位不得擅自停运城镇污水处理设施，因检修等原因需要停运或者部分停运城镇污水处理设施的，应当在90个工作日前向城镇排水主管部门、环境保护主管部门报告。
　　城镇污水处理设施维护运营单位在出现进水水质和水量发生重大变化可能导致出水水质超标，或者发生影响城镇污水处理设施安全运行的突发情况时，应当立即采取应急处理措施，并向城镇排水主管部门、环境保护主管部门报告。
　　城镇排水主管部门或者环境保护主管部门接到报告后，应当及时核查处理。
　　第三十二条　排水单位和个人应当按照国家有关规定缴纳污水处理费。
　　向城镇污水处理设施排放污水、缴纳污水处理费的，不再缴纳排污费。
　　排水监测机构接受城镇排水主管部门委托从事有关监测活动，不得向城镇污水处理设施维护运营单位和排水户收取任何费用。
　　第三十三条　污水处理费应当纳入地方财政预算管理，专项用于城镇污水处理设施的建设、运行和污泥处理处置，不得挪作他用。污水处理费的收费标准不应低于城镇污水处理设施正常运营的成本。因特殊原因，收取的污水处理费不足以支付城镇污水处理设施正常运营的成本的，地方人民政府给予补贴。
　　污水处理费的收取、使用情况应当向社会公开。
　　第三十四条　县级以上地方人民政府环境保护主管部门应当依法对城镇污水处理设施的出水水质和水量进行监督检查。
　　城镇排水主管部门应当对城镇污水处理设施运营情况进行监督和考核，并将监督考核情况向社会公布。有关单位和个人应当予以配合。
　　城镇污水处理设施维护运营单位应当为进出水在线监测系统的安全运行提供保障条件。
　　第三十五条　城镇排水主管部门应当根据城镇污水处理设施维护运营单位履行维护运营合同的情况以及环境保护主管部门对城镇污水处理设施出水水质和水量的监督检查结果，核定城镇污水处理设施运营服务费。地方人民政府有关部门应当及时、足额拨付城镇污水处理设施运营服务费。
　　第三十六条　城镇排水主管部门在监督考核中，发现城镇污水处理设施维护运营单位存在未依照法律、法规和有关规定以及维护运营合同进行维护运营，擅自停运或者部分停运城镇污水处理设施，或者其他无法安全运行等情形的，应当要求城镇污水处理设施维护运营单位采取措施，限期整改；逾期不整改的，或者整改后仍无法安全运行的，城镇排水主管部门可以终止维护运营合同。
　　城镇排水主管部门终止与城镇污水处理设施维护运营单位签订的维护运营合同的，应当采取有效措施保障城镇污水处理设施的安全运行。
　　第三十七条　国家鼓励城镇污水处理再生利用，工业生产、城市绿化、道路清扫、车辆冲洗、建筑施工以及生态景观等，应当优先使用再生水。
　　县级以上地方人民政府应当根据当地水资源和水环境状况，合理确定再生水利用的规模，制定促进再生水利用的保障措施。
　　再生水纳入水资源统一配置，县级以上地方人民政府水行政主管部门应当依法加强指导。

第五章　设施维护与保护

　　第三十八条　城镇排水与污水处理设施维护运营单位应当建立健全安全生产管理制度，加强对窨井盖等城镇排水与污水处理设施的日常巡查、维修和养护，保障设施安全运行。
　　从事管网维护、应急排水、井下及有限空间作业的，设施维护运营单位应当安排专门人员进行现场安全管理，设置醒目警示标志，采取有效措施避免人员坠落、车辆陷落，并及时复原窨井盖，确保操作规程的遵守和安全措施的落实。相关特种作业人员，应当按照国家有关规定取得相应的资格证书。
　　第三十九条　县级以上地方人民政府应当根据实际情况，依法组织编制城镇排水与污水处理应急预案，统筹安排应对突发事件以及城镇排涝所必需的物资。
　　城镇排水与污水处理设施维护运营单位应当制定本单位的应急预案，配备必要的抢险装备、器材，并定期组织演练。
　　第四十条　排水户因发生事故或者其他突发事件，排放的污水可能危及城镇排水与污水处理设施安全运行的，应当立即采取措施消除危害，并及时向城镇排水主管部门和环境保护主管部门等有关部门报告。
　　城镇排水与污水处理安全事故或者突发事件发生后，设施维护运营单位应当立即启动本单位应急预案，采取防护措施、组织抢修，并及时向城镇排水主管部门和有关部门报告。
　　第四十一条　城镇排水主管部门应当会同有关部门，按照国家有关规定划定城镇排水与污水处理设施保护范围，并向社会公布。
　　在保护范围内，有关单位从事爆破、钻探、打桩、顶进、挖掘、取土等可能影响城镇排水与污水处理设施安全的活动的，应当与设施维护运营单位等共同制定设施保护方案，并采取相应的安全防护措施。
　　第四十二条　禁止从事下列危及城镇排水与污水处理设施安全的活动：
　　（一）损毁、盗窃城镇排水与污水处理设施；
　　（二）穿凿、堵塞城镇排水与污水处理设施；
　　（三）向城镇排水与污水处理设施排放、倾倒剧毒、易燃易爆、腐蚀性废液和废渣；
　　（四）向城镇排水与污水处理设施倾倒垃圾、渣土、施工泥浆等废弃物；
　　（五）建设占压城镇排水与污水处理设施的建筑物、构筑物或者其他设施；
　　（六）其他危及城镇排水与污水处理设施安全的活动。
　　第四十三条　新建、改建、扩建建设工程，不得影响城镇排水与污水处理设施安全。
　　建设工程开工前，建设单位应当查明工程建设范围内地下城镇排水与污水处理设施的相关情况。城镇排水主管部门及其他相关部门和单位应当及时提供相关资料。
　　建设工程施工范围内有排水管网等城镇排水与污水处理设施的，建设单位应当与施工单位、设施维护运营单位共同制定设施保护方案，并采取相应的安全保护措施。
　　因工程建设需要拆除、改动城镇排水与污水处理设施的，建设单位应当制定拆除、改动方案，报城镇排水主管部门审核，并承担重建、改建和采取临时措施的费用。
　　第四十四条　县级以上人民政府城镇排水主管部门应当会同有关部门，加强对城镇排水与污水处理设施运行维护和保护情况的监督检查，并将检查情况及结果向社会公开。实施监督检查时，有权采取下列措施：
　　（一）进入现场进行检查、监测；
　　（二）查阅、复制有关文件和资料；
　　（三）要求被监督检查的单位和个人就有关问题作出说明。
　　被监督检查的单位和个人应当予以配合，不得妨碍和阻挠依法进行的监督检查活动。
　　第四十五条　审计机关应当加强对城镇排水与污水处理设施建设、运营、维护和保护等资金筹集、管理和使用情况的监督，并公布审计结果。

第六章　法律责任

　　第四十六条　违反本条例规定，县级以上地方人民政府及其城镇排水主管部门和其他有关部门，不依法作出行政许可或者办理批准文件的，发现违法行为或者接到对违法行为的举报不予查处的，或者有其他未依照本条例履行职责的行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行为构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　违反本条例规定，核发污水排入排水管网许可证、排污许可证后不实施监督检查的，对核发许可证的部门及其工作人员依照前款规定处理。
　　第四十七条　违反本条例规定，城镇排水主管部门对不符合法定条件的排水户核发污水排入排水管网许可证的，或者对符合法定条件的排水户不予核发污水排入排水管网许可证的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行为构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第四十八条　违反本条例规定，在雨水、污水分流地区，建设单位、施工单位将雨水管网、污水管网相互混接的，由城镇排水主管部门责令改正，处5万元以上10万元以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。
　　第四十九条　违反本条例规定，城镇排水与污水处理设施覆盖范围内的排水单位和个人，未按照国家有关规定将污水排入城镇排水设施，或者在雨水、污水分流地区将污水排入雨水管网的，由城镇排水主管部门责令改正，给予警告；逾期不改正或者造成严重后果的，对单位处10万元以上20万元以下罚款，对个人处2万元以上10万元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。
　　第五十条　违反本条例规定，排水户未取得污水排入排水管网许可证向城镇排水设施排放污水的，由城镇排水主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，补办污水排入排水管网许可证，可以处50万元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　违反本条例规定，排水户不按照污水排入排水管网许可证的要求排放污水的，由城镇排水主管部门责令停止违法行为，限期改正，可以处5万元以下罚款；造成严重后果的，吊销污水排入排水管网许可证，并处5万元以上50万元以下罚款，可以向社会予以通报；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第五十一条　违反本条例规定，因城镇排水设施维护或者检修可能对排水造成影响或者严重影响，城镇排水设施维护运营单位未提前通知相关排水户的，或者未事先向城镇排水主管部门报告，采取应急处理措施的，或者未按照防汛要求对城镇排水设施进行全面检查、维护、清疏，影响汛期排水畅通的，由城镇排水主管部门责令改正，给予警告；逾期不改正或者造成严重后果的，处10万元以上20万元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。
　　第五十二条　违反本条例规定，城镇污水处理设施维护运营单位未按照国家有关规定检测进出水水质的，或者未报送污水处理水质和水量、主要污染物削减量等信息和生产运营成本等信息的，由城镇排水主管部门责令改正，可以处5万元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。
　　违反本条例规定，城镇污水处理设施维护运营单位擅自停运城镇污水处理设施，未按照规定事先报告或者采取应急处理措施的，由城镇排水主管部门责令改正，给予警告；逾期不改正或者造成严重后果的，处10万元以上50万元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。
　　第五十三条　违反本条例规定，城镇污水处理设施维护运营单位或者污泥处理处置单位对产生的污泥以及处理处置后的污泥的去向、用途、用量等未进行跟踪、记录的，或者处理处置后的污泥不符合国家有关标准的，由城镇排水主管部门责令限期采取治理措施，给予警告；造成严重后果的，处10万元以上20万元以下罚款；逾期不采取治理措施的，城镇排水主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由当事人承担；造成损失的，依法承担赔偿责任。
　　违反本条例规定，擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒污泥的，由城镇排水主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，给予警告；造成严重后果的，对单位处10万元以上50万元以下罚款，对个人处2万元以上10万元以下罚款；逾期不采取治理措施的，城镇排水主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由当事人承担；造成损失的，依法承担赔偿责任。
　　第五十四条　违反本条例规定，排水单位或者个人不缴纳污水处理费的，由城镇排水主管部门责令限期缴纳，逾期拒不缴纳的，处应缴纳污水处理费数额1倍以上3倍以下罚款。
　　第五十五条　违反本条例规定，城镇排水与污水处理设施维护运营单位有下列情形之一的，由城镇排水主管部门责令改正，给予警告；逾期不改正或者造成严重后果的，处10万元以上50万元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）未按照国家有关规定履行日常巡查、维修和养护责任，保障设施安全运行的；
　　（二）未及时采取防护措施、组织事故抢修的；
　　（三）因巡查、维护不到位，导致窨井盖丢失、损毁，造成人员伤亡和财产损失的。
　　第五十六条　违反本条例规定，从事危及城镇排水与污水处理设施安全的活动的，由城镇排水主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施，给予警告；逾期不采取补救措施或者造成严重后果的，对单位处10万元以上30万元以下罚款，对个人处2万元以上10万元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第五十七条　违反本条例规定，有关单位未与施工单位、设施维护运营单位等共同制定设施保护方案，并采取相应的安全防护措施的，由城镇排水主管部门责令改正，处2万元以上5万元以下罚款；造成严重后果的，处5万元以上10万元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　违反本条例规定，擅自拆除、改动城镇排水与污水处理设施的，由城镇排水主管部门责令改正，恢复原状或者采取其他补救措施，处5万元以上10万元以下罚款；造成严重后果的，处10万元以上30万元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章　附　　则

　　第五十八条　依照《中华人民共和国水污染防治法》的规定，排水户需要取得排污许可证的，由环境保护主管部门核发；违反《中华人民共和国水污染防治法》的规定排放污水的，由环境保护主管部门处罚。
　　第五十九条　本条例自2014年1月1日起施行。






国家意志不等于人民意志
——对“香港基本法23条立法事件”的法伦理学分析

作者：梁剑兵 辽宁师范大学政法学院法学副教授


内容摘要：“香港基本法23条立法事件”虽然尚未结束，但却已经为我们提供了宝贵的法制理论资源。在价值多元的社会里，基本的政治和法律伦理规则必须同时合乎理性的正面和侧面，也必须具有合法性。在国家意志和人民意志之间，必须建立双向互动的价值追求整合平台——以法为教，以吏为师。国家应该以客观理性和法律筛选伦理，而不是以伦理决定客观理性和法律；用法律来建设和引导伦理，而不是用伦理来实施法律和改变秩序！

关键词；国家意志，人民意志，伦理，法律，价值追求与整合

随着董建华先生宣布香港基本法第23条立法草案“二读押后”，发生在香港的“对基本法23条立法”事件就暂时告一个段落了。这样一个法案，在将来会不会得到港人的认可并且在香港立法会“三读”通过，笔者无法预测，也无意进行预测。笔者只是觉得，对这样一个也许对中国未来法制现代化会产生巨大影响的事件，法伦理学不可以轻易的放过。我们必须从其中总结出一些有益于国家未来发展和社会进步的新理念和新思维，以便于大家先认可然而后认同之，为今后中国的立法提供出一些新的立法原则和初始规则，进而对国家和对人民均产生双重的教导意义，乃是法伦理学不可推卸的义务。笔者冒昧作如下归纳，企为引玉之砖。

首先：己欲，勿施于人。传统的儒家伦理观念认为“己所不欲，勿施于人”，也就是说：凡是自己不喜欢的，也不能强迫他人喜欢。这种伦理规则得以成立的的大前提是：凡是自己喜欢的，他人也喜欢；凡是自己不喜欢的，他人也不喜欢。用价值哲学的话来说，在价值评价标准相同的主体之间，该伦理规则是合乎理性的，因而也是合法的。但是，这规则如果实施于价值评价标准不相同的主体之间，则是不合乎理性的，因而也是不合法的。理由很简单：自己喜欢吃狗肉的人，是不应该认为所有的其他人也和自己一样爱吃狗肉的！所以，在专制社会中所形成的这一伦理规则，是建立在“思想统一”的思想专制主义基础上的，因而不仅仅是片面的，甚至往往成为国家无视个体和他人价值的最合理解释工具。
在现代社会，该规则虽然因为其合乎理性的基本正面（例如狗肉不仅可食且对健康有益）而仍然具有一定的合法性。但是，如果国家将此规则的附随规则“己欲，则施于人”运用于价值追求不同的其他国家或者本国国民，就会变成一种非法的伦理侵略。所以，我们应该在价值多元的现代社会里依照理性的多面性，对这一规则进行改造和补充，使之不仅仅合乎理性的正面，也合乎理性的侧面（例如豢养宠物狗的人在感情上拒绝将狗肉作为食物），进而增加其合法性。通俗的讲：国家喜欢的，民众如果不喜欢，国家就应该坚决的实施“己欲，勿施于人”主义！或者更坚决的建立一个与此规则相适应的附随规则“己所不欲，则施于己”，这其中的理性根据很简单：国家的一切权力属于人民！国家必须接受人民意志为自己的最高意志，国家不能将国家本身的意志和人民意志完全等同起来，并且认为在任何情况下都可以用国家意志代替人民意志。
其次：民可，使由之；不可，使知之。中国向来有政治伦理上的民本主义传统，笔者也坚定不移的相信眼下作为国家化身的政府是民本主义的坚定信仰者，我们从执政的中国共产党所提出的“三个代表”理论中的“代表最广大人民群众利益”就不难发现这一伦理传统的光辉。但是，在中国古代专制社会中，民本主义是建立在“民可使由之，不可使知之。”的愚民理论基础上的。在古代国家看来，民众是国家的基本要素，但是民众也是愚昧无知的，尤其是当国家的价值追求和民众的价值追求发生矛盾的时候，民众往往成为国家和社会稳定的破坏者，最后也破坏了民众自己的价值追求。因此，古代国家必须将民众的价值追求统一到国家的价值追求之下，为实现这一目的，作为国家化身的君王或者政府就应该以“牧羊人”的身份自居，而民众就是“羊群”。“牧羊人”应该驱使着“羊群”去寻找甘美丰腴的水草，便是一切古代国家民本主义者的基本理想。
在现代社会，这种建立在国家和人民的价值追求不一致前提下的民本主义仍然是合乎客观理性的，因而也具有基本的合法性。比如国家追求国家安全，人民追求社会的自由稳定。而欲求社会稳定和自由，前提是国家安全的实现。但是，如果我们以此客观理性为根据，进而推导出“人民追求的社会自由和稳定价值”应该服从“国家追求的国家安全价值”便是错误的。原因也很简单：“国家安全”和“人民自由稳定”相比较，前者是手段，后者是目的；或者换一句话说：“国家安全”只是工具价值，而“人民自由和稳定”才是终极的目标价值。所以，法伦理学认为，必须对传统的民本主义伦理观念下的“民可使由之，不可使知之”进行改造，使其具有以下两个相辅相成的基本理解：（一）、民可，使由之；不可，使知之。通俗的讲，如果民众喜欢自由和稳定，国家便应该舍弃自己的既定政策，用法律制度的基本程序来满足民众的愿望；如果民众盲目的认为国家的既定政策危害社会的自由和稳定，只顾及眼前自由，却忽视了长远的国家安全对自由的保障作用，国家就应该在理性的原则下设法教育民众，使民众逐步改变其价值追求。（二）、民，可使由之；不，可使知之。通俗的讲，民众与政府的关系，如同股东与董事会和总经理的关系。凡是民众追求的，政府必须代表国家顺应民意制定政策并执行之；凡是民众反对的，政府必须代表国家通过民主程序和舆论渠道了解民意，下情必须尽快上达，使国家逐步改变其价值追求，免得政府因不了解民意而盲目制定政策，进而损害政府的权威和管理社会的能力，从而使社会陷于混乱，人民失去自由和稳定。在以上的两个基本理解中，“（一）”表明的是政府对待民众的基本伦理规则；“（二）”表明的是民众对待政府的基本伦理规则，两者具有同等的价值。
再次：以法为教，以吏为师。虽然在贤明政府的领导下，国家意志在大多数情况下都是符合人民意志的，但是仍然难免二者相互冲突的情形发生，这次“香港基本法23条事件”便是这种意志冲突的一个实证。另外，还有一个国家意志符合人民意志的实证也发生在香港基本法领域内，那便是“全国人大常委会对香港基本法进行解释”事件。这两个事件虽然很偶然的都发生在香港基本法的具体条文上，但是却具有截然不同的事件根源：前次事件错在人民，因为人民在将自己的意志转化为法律的过程中不严谨，致使基本法第二十二条第四款和第二十四条第二款第（三）项出现了不应该出现的法律漏洞，没有完整表达人民意志，从而被企图破坏香港社会自由和稳定的势力所利用，所幸的是全国人大常委会（广义上的政府）应香港政府的要求及时采取了立法措施，以国家的意志弥补和纠正了这一漏洞，保证了香港社会的自由和稳定。后一个事件错在国家，在香港经济不景气、失业的人比较多和人民生活困难的背景下，国家和香港特区政府不合时宜的推出保障国家安全的政治性极强的《国家安全（立法条文）条例草案》，且有关具体条款的表述容易导致“后非典”时期比较敏感的香港社会的争议。所以国家的意志便被人民的意志所否定，其原因仍然是价值追求的不一致。人民追求的是发展经济，改善民生，纾解民困，稳定社会，吸引外资，促进经济发展；而国家则主要追求国家安全方面的法制完善，虽然二者的立场都是合乎政治伦理的，但是，政府方面似乎颠倒了两种价值追求的相互关系。所幸的是，政府方面也很及时的发现了自己的错误，所以香港特区行政长官董建华先生才发表声明宣布：“港府行政会议特别会议决定将《国家安全(立法条文)条例草案》押后恢复二读，并在未来一段时间加强向市民解释修订案内容。” 从而为香港社会的自由和稳定奠定了法律立法程序意义上的保障
可以说，以上两个实证的事件都是我国法制现代化历程中最为珍贵的资源。因为，这两个事件给我们提供了一个宝贵的先例，为我们如何解决国家意志和人民意志不一致的问题，以及如何使用平等互动的机制在国家与人民之间整合价值追求问题，建立了一个极其具有法伦理价值的方法和技术平台，那就是“以法为教，以吏为师”。这虽然是中国古代法家的学说，但是在今天却具有极其重要的法制理论价值和实践价值。简单的说：（一）、以法为教。“香港基本法23条事件”告诉我们：民众应该、也只能够以法律的方法（例如依法申请的集会游行和示威、被法律保障的舆论自由等）去说服和教育国家，使国家尤其是国家的化身——政府极其官吏时刻牢记将国家意志隶属在人民意志之下，以人民的价值追求为国家的价值追求的目的。（二）、以吏为师。“全国人大常委会对香港基本法进行解释事件”告诉我们：国家应该以从人民当中选拔上来的德才俱备且有政治远见的官吏为教师，去说服和教育人民不要盲从，而应该按照合乎现代法制伦理的法律制度和理性表达自己的意志，并且正确、科学和严谨的将人民意志表述在法律条文中。避免出现类似于纳粹德国和中国的“文化大革命”那样的以破坏社会自由和稳定为目的的“人民意志”。在这样的平台被建立并且转化为我们国家人民的生活方式以后，我们这个国家的法制现代化便指日可待了。

最后：治大国若烹小鲜。我国先哲老子从其自然主义哲学出发，在政治上极力推崇“无为而治”，提出了“治大国若烹小鲜”的著名论断。但是，老子提倡“无为而治”的用意不是要求国家无所事事，而是反对国家意志的恣意忘为。所以，治理大国（并非“小国寡民”）如同煎炸小鱼儿一样，不可用“国家意志”的铲子去任意的搅动“人民意志”。所以，国家为政，以不扰民和不多事为原则。在政治上具有强烈特征的香港基本法第23条在香港的有关立法活动，是比较容易与香港社会的英国式自由和法制传统发生“过敏反应”的一件大事，切不可操之过急。社会里的秩序关系，打深处就有自然练就的一环扣一环的机制，盘根错节，牵一发而动全身。国家和政府虽然可以主观地发号施令乃至用暴力强制，但是，所谓“道高一尺、魔高一丈”，原有的秩序会顽强的抵抗从而造成法制和社会混乱，反而不利于国家意志的实现。国家应该相信随着社会的发展和社会秩序自身的变化，人民固有的传统和价值追求都会发生变化，当“安全重于自由”的价值理念被人民接受的时候，有关法案的通过便是自然而然的“国家意志”和“人民意志”的统一之时。而在这之前，国家应该下大力气做的事情就是：以客观理性和法律筛选伦理，而不是以伦理决定客观理性和法律；用法律来建设和引导伦理，而不是用伦理来实施法律和改变秩序！并以此次事件为开端，为今后中国的法制现代化创立一些新的初始规则和法律实现方法，则国家和人民幸甚！