WTO与改善中国电信法律环境
王春晖
中国加入WTO后，中国电信业必须作出两项最基本的承诺，那就是：遵守规则、开放市场。因此，WTO中有关GATS的规则就将成为中国电信管理层及电信运营商都必须遵守的准则。然而，能遵守WTO规则的国家，必须是一个搞市场经济的国家；一个搞市场经济的国家，也必须是一个法律环境非常完善的国家。因此，完善中国的法律环境，不仅是为加 入WTO的外部需要，也是中国完善社会主义市场经济体制的内在需要。
加入WTO，中国电信法律体系面临最大的挑战是现有的电信法规、部门规章及地方性法规与WTO规则不相符合。这实际上也是我国原有的以行业垄断为本的立法理念与市场经济立法理念的冲突。
中国目前尚没有统一的《电信法》，规范电信服务贸易的法律规范主要是《中华人民共和国电信条例》（下称《条例》）。《条例》是我国第一部有关电信业的综合性行政法规，《条例》的出台应该是我国电信立法领域的一个重大发展。《条例》确立了中国电信行业监管的十项重要管理制度：（1）电信业务经营许可制度；（2）电信网间互联调解制度；（3）电信资费管理制度；（4）电信资源有偿使用制度；（5）电信服务质量监督制度；（6）电信建设管理制度；（7）电信设备进网制度；（8）电信安全保障制度；（9）外商投资电信制度；（10）电信违法制裁制度。
从世界各国电信法律环境看，我国的《条例》及部门规章、地方性法规与GATS的总体要求还相差很远，特别是一些地方性电信法规本位主义特别严重，而且不透明、不公开。事实上，我国多年来电信立法过程中存在的主要问题是：（1）指导思想基本是管理本位主义，而非经济主体权利本位。太多强调电信行政主管部门的管理权，忽视经营主体的经营自主权；（2）政企职能不能实质分开；（3）部门立法、重复立法，立法时不重视法律的公平性和社会效应。可以说，中国目前的电信服务方面的立法严重滞后，已经成为中国入世后，电信业进一步发展的最大障碍。因此，电信管理层应尽快根据国际电信服务贸易的规则和要求，修改完善有关的部门规章，废除那些与WTO规则相抵触的规章和地方性法规，加快立法速度，特别是要提高立法质量和档次，建立一套清晰透明，符合国际惯例的“游戏规则”。为此，笔者提出如下建议：
一. 关于中国电信业的市场准入问题
中国电信业的市场准入应有一个渐进的过程。根据GATS逐步自由化的规定，服务贸易自由化的进程，应取决天各个成员方的国家政策目标，以及成员方包括它的整体和个别服务部门的发展水平，在逐步扩大市场准入程度方面应根据各国的发展情况给予适当的灵活性。
中国加入WTO的身份是发展中国家，中国在电信服务领域的总体发展水平与欧美等发达国家相差甚远。因此，中国应根据GATS的逐步自由化原则，来确定中国电信服务市场准入的规模、程度和时间，逐步地开放中国的电信服务市场。
二. 有关外商投资电信服务业方面的立法应按GATS的要求作出规定。
GATS第十六条规定了各国在其作出市场准入承诺的服务部门中，将不得采取六项针对市场准入的限制性措施。尽管我国对现行的外商投资方面的法律作了较大的修改，但是与GATS的要求还相差一定距离，而且截止目前为止，我国有关服务业的一般性立法，仍然是一个空白。因此，电信管理层应考虑率先制定有关“电信服务业外商投资的规定”。
目前，在外国合营者的投资比例方面，《中外合资经营企业法》与《电信条例》就相互冲突。《中外合资经营企业法》第四条规定：外国合营者的投资比例一般不低于百分之二十五，没有上限；《电信条例》则规定：从事基础电信业务的公司，国有股权或股份不少于百分之五十一。
三． 关于电信业务经营许可证的取得
目前，国家对经营基础电信业务和增值电信业务均实行许可证制度。颁发基础或增值电信业务许可证，我国主要采用申请与审批制，即由符合条件的提供电信服务的企业提出申请，国家电信主管部门按照电信法规的条件、程序、时限进行审批。但是随着电信服务市场的开放和竞争的日趋激烈，电信服务经营许可证的颁发应当考虑先取得基础电信或增值电信“建设许可证”，然后再通过招标的方式，取得电信业务的经营许可证。
四． 关于电信资费标准问题
电信资费问题，是接受电信服务的消费者都普遍关心的问题。按照《电信条例》的规定：“电信资费标准实行以成本为基础的定价原则，同时考虑国民经济与社会发展要求，电信业的发展和电信用户的承受能力等因素。”但基本电信业务的资费标准仍由国务院信息产业主管部门提出方案，经征求国务院价格主管部门意见，报国务院批准后公布施行。然而，电信行业的“成本”究竟是什么，又有谁去仔细研究过。我认为目前电信资费标准的确定，主要还是考虑了政策因素和投资回报率这两个因素。我国的电信产业是从自然垄断逐渐走向有限制竞争的。在这种条件下，电信资费的定价方法更多是考虑政策因素，而非市场竞争条件下的资源最佳配置；另外，电信业属于资金密集型产业，由于这几年对信息高科技效应的过高预期和市场开放，刺激了对电信市场的过度投资；过度投资使得我国有限竞争的电信业迅速进入了成熟期，市场成本加大，投资回报速度必然就成为投资者的关注的问题。
我们再回头研究一下电信业务的成本，比如投资者很仔细地投资，花钱很小心，并且有很强的监督，这个成本就可能很低。但是如果在垄断或有限制的竞争下，它的价格线不但没有下降的机制，反而还有往上走的趋势。虽然《电信条例》规定，电信业务经营者应根据电信主管部门的要求，提供准确、完备的业务成本数据及其他有关资料。但是电信经营者都以这些数据和资料属“商业秘密”为由，不予提供。因此，电信业务的消费者对制定电信资费标准的成本、数据及资料，仍然没有知情权。我认为，中国加 入WTO后，电信资费的标准应逐步由电信服务的提供者按照市场的需求和价值规律自行确定，国家应逐步取消政府定价。
五． 中国电信业的国民待遇应先对内实行
GATS的国民待遇原则是建立在国际经济关系的非歧视原则基础上的，其核心是一缔约方对来自任何其他缔约国的服务和服务的提供者，在法律规章和管理等方面给予不低于本国的服务和服务提供者所享有的待遇。这表明：国民待遇不仅适用于国外的服务和服务提供者，同样也适用于国内的服务和服务提供者。因此，笔者建议，中国电信业在对外开放之前，应先进行对内开放，在给予国外电信服务和服务提供者国民待遇之前，应先在国内电信业中实行国民待遇。
六． 中国电信业要引入真正的竞争机制，必须实行多元的产权主体，并实行公平的游戏规则
自1998年国家信息产业部成立后，中国电信宣告解体，成立了若干独立的电信公司。目前，在基础电信业务市场，已有中国电信、中国联通、中国移动、中国卫星等几家主要基础电信公司。从这些公司经营的电信业务种类上来看，仅仅是一种业务上的专业化，原有的市场结构并没有发生实质的变化，业务上彼此独立，不可能形成真正的竞争格局。尤其是目前中国电信业的产权结构依然如故，虽然各公司之间有着各自不同的利益和目标，但从所有权主体上看，都属于中央人民政府。如果在竞争中任何一个公司受到重创，遭受损失的只能是国家。因此，国有电信公司必须改革，改革的唯一出路就是进行资产重组，实行多元的产权主体和产权结构。因为“竞争”的内涵是竞赛和争夺，其前提是产权主体和结构必须是多元的或不同的，否则不可能形成真正的竞争。因此，笔者再次建议，国家在允许国外资本介入中国电信服务业之前，应先允许国内非公有资本介入。同时，笔者担心，中国电信业国有控股51％会影响先进技术和管理的引进。道理很简单，只有对方控股时，其利益更大时，才能把更先进的技术和管理源源不断地配套进来。实际上，公司谁控股无关紧要，他赚钱，我收税，他获利，我就业。要明白这样一个道理，我们引进的是企业而不是国家；而且这些企业又都是私有的，只要我们有完善的监管措施，是不会影响我国的主权和安全的。
我国目前的主要电信公司均属国家控股集团公司，这种模式，笔者有几种疑虑：（1）国家电信控股集团公司的董事会成员和高级管理人员由政府任命，公司的决策与政府的决策的区别就不大，这又如何能减少政府对公司业务活动的行政干预呢？那么如果是这样，政企分开就是一句空话。（2）国家电信控股集团所控制的子公司不止一家，这些子公司有盈利的，也有亏损的，国家控股集团从全面利益出发；很可能把盈利的子公司的利润抽走，用于补贴亏损的子公司。这样又形成了新的“大锅饭”。因此，只有建立电信业的多元投资主体，才会解决上述矛盾。首先，由于多方出资，新增投资或技术，有利于技术的更新换代，增加竞争能力，扩大市场份额；其次，由于多方出资，董事会的成份多样化，从而政府的行政干预就会减少，董事会的独立就会扩大；再次，由于多元的投资主体，各个投资主体都关心公司的发展前景，因此，便于公司扩展业务，开拓市场。
目前，中国电信业的“竞争”是无序的、不规则的，基本上是利益导向，而非规则导向。这与中国电信管理层实行的价格不对称管制政策有极大的关系 。众所周知，电信业的竞争同市场的关系极为密切，无论在什么情况下都应当在市场这一大背景下，对竞争进行博弈分析，认识企业竞争存在的客观性具有重要的意义。电信业参与市场竞争的方式无非有两类：一是价格竞争；二是非价格竞争。笔者认为，只有非价格竞争能力的提高才能显示其竞争的实力。由于电信服务本身具有无形性、可变性、易消失性，服务的生产与消费的不可分割性以及服务的全程全网和互联互通等特点 ，使得电信业的非价格竞争因素，显得尤为重要。为此，笔者建议，电信管理层在制定“游戏规则”时，应重点考虑非价格竞争机制。
七． 加快转变通信行政管理职能
WTO规则对成员具有较强的约束力，尤其对成员的政府行为提出了严格的要求。一个成员国要享受WTO的权利并从中获得巨大的利益，必须根据WTO的有关原则、协议和要求来改革政府的行为，增强政府法治性和透明度，以保证政府为市场和企业提供公平的“游戏规则”。
目前，我国的通信行政管理部门，无论在观念上、职能上和管理方式上都不能适应加入WTO后新形势的需要。因此，我国通信行政管理必须加快转变职能，尽快由“控制型管理”向“服务型管理”转变，用“规则导向”取代“权力导向”。笔者认为，在转变通信管理职能上应着重考虑以下几个方面：
（1） 按照公平原则，减少对电信服务贸易的行政干预，强化市场机制；
（2） 按照透明度原则，提高电信服务贸易管理的透明度和公开性；
（3） 按照非歧视原则，一视同仁地对待各通信企业；
（4） 按照国民待遇原则，对本国和外国的电信服务和服务提供者给予平等对待。
八.建立通信行政行为公开化法律体系
WTO中的透明度原则，要求各成员方将有效实施的有关管理对外贸易的各项法律、法规、行政规章、司法判决等迅速加以公布，以让其他成员方政府和贸易经营者熟悉。
为适应加入WTO的需要，我国通信行政领域当务之急应解决两个公开：
1． 通信行政的信息公开
无论是根据WTO关于信息公开的要求，还是根据我国民主与法治的发展需要，建立信息公开制度，应当成为我国通信行政改革的一项重要任务。目前，无论是电信服务的提供者还是电信服务的消费者，都面临着对通信行政信息的欠缺和信息的歧视问题。例如，去年电信资费调整的价格听证会内容，要求公民保密；今年的模拟网退网精神，也要对社会保密。这些本来应向公众公开的信息，确以“保密”二字，成为非阳光下的行为。为此，笔者建议：为保障电信服务的提供者和消费者的知情权的发展要求，必须建立通信行政信息或情报公开的法律制度。
鞍山市国有土地资产经营管理办法
辽宁省鞍山市人民政府
鞍山市国有土地资产经营管理办法
鞍山市人民政府令(第131号)
《鞍山市国有土地资产经营管理办法》业经2002年6月17日鞍山市第十二届人民政府第7次常务会议讨论通过,现予以发布实施。
市长：张杰辉
二○○二年七月九日
第一章 总则
第一条 为加强国有土地资产经营管理,推进国有土地有偿使用制度,规范土地市场行为,盘活存量土地,促进城市建设和经济发展,根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城市规划法》等法律法规,结合我市实际,制定本办法。
第二条 凡在我市城市规划区内取得国有土地使用权,进行土地开发、利用、经营活动的单位和个人必须遵守本办法。
第三条 国有土地实行有偿使用制度。除国家《划拨用地目录》规定的建设用地外,其他建设用地一律实行有偿使用。
第四条 市政府对国有土地使用权出让实行统一规划、统一储备、统一供应、统一管理。
城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划,服从规划管理。城市新区开发、旧区改造必须坚持统一规划的原则,严格按照城市总体规划组织实施。
第五条 鞍山市规划和国土资源行政主管部门负责我市城市国有土地资产经营和监督管理工作。
市计划、建设、经贸、财政、国有资产、房产等部门应按各自职责,协同做好国有土地资产经营管理工作。
第二章 土地储备
第六条 市土地储备交易中心应依据土地利用总体规划、城市规划和市场需求,编制土地储备计划及供应计划,对通过收回、收购、置换、没收、征用等方式取得的土地,进行必要的前期开发,并予以储备,以供应和调控城市各类建设用地需求。
凡列入年度储备计划的土地,土地使用者不准擅自改建、扩建和自行开发。
第七条 商业性、竞争性建设项目用地应从土地储备库中提取,按确定的规划指标和规划条件,向用地者以有偿使用方式提供。
第八条 市规划和国土资源行政主管部门对储备地块的用途等规划条件应超前确定,具体规划条件经市政府批准后,任何单位和个人不得擅自更改。
任何单位和个人必须服从市政府为实施城市规划做出的调整土地决定。
第九条 土地储备的范围：
（一）为社会公共利益需要由市政府依法收回的土地;
（二）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满,土地使用者在规定的时间内未申请续期或者申请续期未获批准被依法收回的土地
（三）依法收回的荒芜、闲置土地;
（四）因实施城市规划需要由市政府指令收购的土地;
（五）因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整等原因停止使用的原划拨国有土地;
（六）为市政府带征的土地;
（七）被依法没收的土地;
（八）公路、铁路、机场、矿场、学校等经核准报废的原划拨国有土地;
（九）人民法院依法判决处置的土地;
（十）以出让方式取得土地使用权后无力继续开发又不具备转让条件的土地;
（十一）土地使用权人申请收购的土地;
（十二）土地使用权人需要置换的土地;
（十三）改变原批准用途用于商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性项目的土地。
鞍山高新技术产业开发区内房地产开发建设项目用地应纳入储备管理。
第十条 凡市政府确定储备的土地,原土地使用者必须接受土地储备管理。纳入土地储备范围的土地,原土地使用者未经批准而转让土地使用权及地上建(构)筑物和其他附着物的,有关部门不得为其办理审批或登记手续。
第十一条 依法没收、无偿收回的土地和为市政府带征的土地,直接纳入市政府土地储备库。
除前款规定外需要储备的土地,由市土地储备交易中心以支付补偿费的形式进行收购。以划拨方式取得的土地,根据划拨土地原使用条件进行评估,按照评估价给予补偿；以出让方式取得的土地,根据土地剩余使用年限和土地使用者对土地的实际投入给予适当补偿。
第十二条 土地收购补偿费可通过以下方式确定：
（一）由具有资质的评估机构依据国家规定的技术规程和规范进行土地价格评估,并经市规划和国土资源行政主管部门依法确定。
（二）根据国家、省、市的有关规定确定补偿额。
（三）按收购合同约定的方式确定。
第十三条 储备土地资金运作受市财政部门的指导与监督。土地储备资本金由市财政注入,运作后的增值资金根据需要充实资本金。
土地收购资金可以通过收购土地的抵押贷款等方式筹措。
第十四条 储备土地出让后,所得价款上交市财政。土地储备成本资金由市土地储备交易中心测算,市规划和国土资源行政主管部门核定,经市财政部门批准后拨付市土地储备交易中心。
鞍山高新技术产业开发区房地产开发项目用地出让后,所得价款由市财政拨付鞍山高新技术产业开发区。
第三章 土地使用权出让
第十五条 市规划和国土资源行政主管部门根据土地出让计划编制土地出让方案,报市政府批准后,由市规划和国土资源行政主管部门发布信息,公布出让地块及土地使用条件等,并主持出让活动。
第十六条 土地使用权出让,可依据不同情况,分别采取招标、拍卖、挂牌、协议的方式进行;商业性和竞争性建设项目用地,必须采取招标、拍卖、挂牌的方式出让;其它类型用地,确实不能采用招标、拍卖、挂牌方式出让的,方可采用协议方式出让。
第十七条 土地使用权出让由土地使用者与市规划和国土资源行政主管部门签订《国有土地使用权出让合同》。
土地使用者应在土地使用权出让合同规定的时限内,支付全部土地使用权出让金。
第十八条 土地使用者按合同支付土地出让金后,方可到市规划和国土资源行政主管部门办理土地登记,领取《国有土地使用证》,取得土地使用权。
第十九条 土地使用者应当严格履行土地使用权出让合同,按照合同规定的期限、条件和用途开发、利用、经营土地。
受让方在出让期内,需要改变出让合同约定的土地用途和条件的,应当经市规划和国土资源行政主管部门审查同意,并报原批准机关批准后,依照有关规定重新签订土地使用权出让合同,调整土地使用权出让金,并办理登记手续。
第四章 土地使用权转让、出租、抵押
第二十条 通过出让方式取得的土地使用权具备下列条件,经市规划和国土资源行政主管部门核准,可以转让（包括出售、交换、赠与）、出租、抵押。
（一）具有《国有土地使用证》和地上建筑物、其他附着物的产权证明;
（二）已按出让合同约定的条件和期限完成开发建设项目总投资额（不包括出让金）的25%以上;属成片开发经营的土地,形成建设用地必备的基础设施和其它条件；
（三）符合法律、法规规定和土地使用权出让合同的约定;
（四）享受过减免政策,通过出让方式获得的土地使用权首次转让时,经市规划和国土资源行政主管部门核准,并补足了出让金。
第二十一条 土地使用权转让、出租、抵押时,其地上建（构）筑物和其他附着物所有权随之转让、出租、抵押；地上建(构)筑物和其他附着物所有权转让、出租、抵押时,其使用范围内的土地使用权随之转让、出租、抵押。地上建（构）筑物和其他附着物作为动产转让、出租、抵押的除外。
第二十二条 土地使用权转让时,土地使用权出让合同中所载明的权利、义务随之转移;土地使用权出租、抵押后,出租人或抵押人必须继续履行土地使用权出让合同约定的义务;同一宗地的土地使用权不得重复抵押。
第二十三条 土地使用权转让申报价格低于标定地价20%以上的,市政府可按申报价格行使优先购买权。
第二十四条 土地使用权转让、出租后,需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途和其它条件的,依照本办法第十九条第二款规定办理,第二十五条通过划拨方式取得的土地使用权具备下列条件,经市规划和国土资源行政主管部门批准,可以转让、出租、抵押：
（一）具有《国有土地使用证》；
（二）具有合法的地上建（构）筑物和其他附着物产权证明
（三）依照规定签订土地使用权出让合同,补交土地使用权出让金或以转让、出租所获收益抵交土地使用权出让金。
第二十六条 历史形成的在国家《划拨用地目录》范围之外的划拨用地实行租赁使用,由土地使用者定期向市政府交纳租金。
第二十七条 下列范围国有土地使用权可实行租赁：
（一）机关、企事业单位、其他经济组织和个人以划拨方式取得土地使用权用于经营活动的；
（二）企业改造或改组为股份制公司、组建企业集团、改组为股份合作制企业、企业实行租赁经营和非国有企业兼并国有企业的;
（三）以划拨土地使用权为联营、联办、联建条件兴办的各类集贸市场;
（四）国家和省土地行政主管部门核准的其他适宜租赁的土地。
第二十八条 经济适用房和房改房在进行买卖交易时,要向市规划和国土资源行政主管部门补交土地出让金,并办理住宅土地变更登记,换发住宅土地使用证。
第二十九条 国有土地使用权转让、出租、抵押等土地交易行为应在土地市场内进行。
第五章 法律责任
第三十条 违反本办法第十条规定,有关部门擅自办理审批或登记手续的,由市监察机关追究相关责任人的行政责任;情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第三十一条 违反本办法第十七条第二款规定,逾期未全部支付出让金的,出让方有权解除合同,并可请求违约赔偿。
第三十二条 违反本办法第十九条第一款规定,未按出让合同规定的期限和条件开发利用土地的,由市规划和国土资源行政主管部门依照国家和省有关法律、法规的规定,予以警告、罚款直至无偿收回国有土地使用权。
第三十三条 违反本办法第二十条第二十五条规定,未依法履行变更登记手续,擅自变更土地使用权的,由市规划和国土资源行政主管部门按非法转让土地使用权没收非法所得;可以并处罚款,罚款额为非法所得的50%以下。
第三十四条 违反本办法的行为,涉及建设、财政、国有资产、房产等部门管理权限的,由上述部门依据相关法律、法规、规章予以处罚。
第三十五条 国有土地资产经营管理工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,由所在单位或上级主管部门根据情节轻重给予行政处分；构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第三十六条 当事人对行政处罚决定不服的,可以申请行政复议或向人民法院起诉;当事人逾期不申请复议,不起诉,又不履行处罚决定的,做出行政处罚的机关可以申请人民法院强制执行。
第六章 附则
第三十七条 海城市、台安县、岫岩满族自治县的国有土地资产经营管理工作可参照本办法执行。
第三十八条 本办法自2002年9月1日起施行。
二00二年八月二十日
